II OSK 2817/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych H. W., T. B., Prezydenta Miasta Krakowa oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1103/12 w sprawie ze skarg H. W. i T. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. oddala skargi kasacyjne H. W. i T. B., 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargi H. W. oraz T. B., 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. II OSK 2817 /12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez H. W. i T. B. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 22 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi dla inwestycji pn.: "Rozbudowa skrzyżowania ulic: Radzikowskiego - Conrada - Armii Krajowej - Jasnogórskiej w Krakowie wraz z rozbudową infrastruktury: odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej oraz kolidującego uzbrojenia podziemnego sieci: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznych, teletechnicznej". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz wystąpił o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, bowiem zmienił się zakres przedsięwzięcia w stosunku do wskazanego w decyzji środowiskowej poprzez objęcie inwestycją dodatkowego terenu o powierzchni 0,1102 ha. Po ponownym przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2009 r. na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 11i, art. 11j, art. 12 ust. 1- 4, 4c, 4f, art. 17 ust. 1 i 3, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 92, art. 93 i art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 § 1- 3 K.p.a. udzielił Prezydentowi Miasta Krakowa zezwolenia na realizację inwestycji pod nazwą wskazaną we wniosku. Odwołania od powyższej decyzji złożyli: T. B., M. B., H. W., J. W., A. W. oraz J. K. W stosunku do dwóch ostatnich osób decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. umorzono postępowanie odwoławcze. W rozpatrywanych odwołaniach skarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa własności, błędy przy dokonywaniu wywłaszczeń, szereg błędów proceduralnych i naruszeń prawa materialnego oraz podniesiono zarzuty odnośnie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. Odwołania uzupełniono pismami T. B. (z dnia 20 maja 2010 r., z dnia 26 września 2010 r.) oraz T. B. i H. W. z dnia 25 października 2010 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Infrastruktury na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji był kompletny, zawierał wszystkie wymagane prawem elementy, inwestor uzyskał wymagane opinie, do wniosku dołączono stosowne mapy, analizy, projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami i decyzjami wymaganymi przepisami szczególnymi. Wszystkie strony postępowania zostały prawidłowo powiadomione o wydaniu zaskarżonej decyzji. Zawiera ona wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, stosowną mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi oraz zatwierdzenie podziału nieruchomości mapy z projektem podziału. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, jak również działki czasowo zajęte na okres realizacji inwestycji. Poza tym ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, jak również wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Organ II instancji za zasadną uznał lokalizację, którą przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Organ nie podzielił zarzutów odwołania H. W. i T. B., stwierdzając, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stosuje się także w przypadku odbudowy i rozbudowy już istniejącej drogi publicznej. W decyzji organ I instancji szczegółowo określił zarówno przedmiot przedsięwzięcia, jak i obszar, na jakim będzie ono realizowane. Minister nie uwzględnił także zarzutów naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, uznając, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może pozbawiać prawa własności właścicieli nieruchomości, na których ma zostać wybudowana droga. Dokonując analizy cech tej decyzji, organ wskazał na bezzasadność twierdzeń o konieczności przeprowadzenia negocjacji w przedmiocie nabycia nieruchomości przeznaczonych pod przedsięwzięcie oraz braku odszkodowania. Za niezasadne organ odwoławczy uznał także zarzuty naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz Prawa ochrony środowiska, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz te dotyczące sposobu doręczenia decyzji oraz informowania stron o czynnościach organu i sporządzenia dokumentacji przyjętej za podstawę opracowania materiałów graficznych. Za zgodną z prawem uznał także Minister przeprowadzoną przez Wojewodę procedurę podziału nieruchomości oraz zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. W zakresie zastrzeżeń dotyczących prawidłowości postępowania w sprawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., ustalającej lokalizację drogi dla przedmiotowej inwestycji, organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., stąd zarzuty dotyczące tego postępowania nie mogą być rozpatrzone w toku niniejszego. Skargę na powyższą decyzję złożyły T. B. oraz H. W., wnosząc o uchylenie jej oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tych orzeczeń. T. B. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów : A . w zakresie prawa materialnego: - art. 11f pkt 2 i art. 11f pkt 5 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2, a także art. 11f pkt 7, art. 11f pkt 8 lit. a i art. 11f pkt 8 lit. b oraz art. 11f pkt 8 lit. c i art. 11f pkt 8 lit. d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także naruszenie przepisów Prawa budowlanego, - naruszenie art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, - naruszenie art. 8 Konstytucji RP, - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 156 § 1 ust. 1 K.p.a., - art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, - naruszenie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 "specustawy", B. w zakresie prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie: - naruszenie art. 73 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., - naruszenie art. 107 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. . W uzasadnieniu skargi skarżąca zaakcentowała zwłaszcza naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez utratę własności bez sporządzenia operatu szacunkowego i bez wyceny nieruchomości oraz brak właściwości organu. H. W. zarzuciła zaskarżonej decyzji m.in. naruszenie: - art. 11f pkt 2 i 5 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, - art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, - art. 49 K.p.a., art. 73 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 107 § 1 w zw. z 156 § 1 pkt 7 K.p.a., - art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, - art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 21 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojej skargi, skarżąca wskazała na błędy popełnione przy dokonywaniu czynności geodezyjnych, niemożność zastosowania obwieszczeniowej formy zawiadomienia stron o wydaniu decyzji i brak wymaganego prawem uzasadnienia dla nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. W odpowiedziach na złożone skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Rozpoznając powyższe skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił je wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 961/11. Na skutek wniesionych przez H. W. i T. B. skarg kasacyjnych od powyższego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 261/12 uchylił skarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny wskazał, że uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda Małopolski ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji pn. "Rozbudowa skrzyżowania ulic: Radzikowskiego - Conrada - Armii Krajowej - Jasnogórskiej w Krakowie wraz z rozbudową infrastruktury: odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej oraz kolidującego uzbrojenia podziemnego sieci: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznych, teletechnicznej". Powyższa decyzja wydana została na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 sierpnia 2008 r. w oparciu o przepisy art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 i 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych sprzed nowelizacji z dnia 25 lipca 2008 r. Konsekwencją wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi podjętej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. sprzed nowelizacji powinno być stosownie do przepisu art. 24 ust. 1 tej ustawy, wydanie następnie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną wskazaną wyżej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., przewidywała w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie drogi wydanie dwóch decyzji. Zmiany wprowadzone ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, które weszły w życie z dniem 10 września 2008 r., spowodowały, że obie kwestie, tj. lokalizacja drogi oraz pozwolenie na budowę rozstrzygane są w drodze jednej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi realizacja inwestycji drogowej dokonywana jest w ramach dotychczas obowiązujących procedur administracyjnych, co dotyczy przede wszystkim pozwolenia na budowę. Sprawa przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych mimo tego, że ustawodawca przewidywał pierwotnie wydanie w toku postępowania administracyjnego dwóch decyzji, nie kończyła się na etapie decyzji lokalizacyjnej, gdyż dla końcowej realizacji inwestycji wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę. Dlatego też, jeżeli w odniesieniu do inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi doszło do wszczęcia postępowania przed dniem 10 września 2008 r. i po tej dacie właściwy organ wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, to w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc winna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do tej samej inwestycji. W innym przypadku, dojdzie do dwukrotnego wywłaszczenia nieruchomości na ten sam cel publiczny (w obrocie prawnym będą istniały dwie decyzje skutkujące z mocy prawa odjęciem własności),co stoi w sprzeczności z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznał zarzuty wniesionych skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a to z uwagi na to, iż inwestycja drogowa obejmuje odcinek ulic: Radzikowskiego i Conrada leżących w ciągu drogi krajowej DK 7 oraz odcinek ulic: Armii Krajowej i Jasnogórskiej leżących w ciągu drogi krajowej DK 94. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) ulice leżące w ciągu dróg o kategoriach wymienionych w ust. 1 (w tym drogi krajowe) należą do tej samej kategorii co te drogi. W sprawie niniejszej uzasadniona zatem była właściwość Wojewody Małopolskiego. Nie podzielił też Sąd kasacyjny zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, bowiem ustalenie wysokości odszkodowania następuje w drodze odrębnej decyzji i pozostaje poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy. Za pozbawiony zasadności uznał też Sąd zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej T. B. dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., poprzez brak wymienienia stron w decyzji, bowiem w załączniku Nr 4, stanowiącym integralną część decyzji Wojewody Małopolskiego, zawarto wykaz dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Nie podzielił też Sąd kasacyjny podniesionego w skardze kasacyjnej T. B. zarzutu naruszenia art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zakres kognicji sądu administracyjnego wyznaczają jedynie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz przesłanki wznowienia postępowania. Istotnie, bowiem zgodnie z art. 31 ust. 2 w/w ustawy, tj. wtedy gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz po okresie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy sąd administracyjny może uwzględnić skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedynie w przypadkach wystąpienia kwalifikowanych przesłanek, tj. wznowieniowych lub nieważnościowych, przy czym ograniczenie to nie dotyczy decyzji wydanej przez organ II instancji (patrz: wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., II OSK 2148/10 – Lex nr 746883). T. B. i H. W. w pismach procesowych z dnia 17 lipca 2012 r. podtrzymały w całości złożone skargi i wniosły o ich uwzględnienie poprzez stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W dniu 21 lipca 2012 r. wpłynęło kolejne pismo H. W., w którym wskazała ona, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia [...] stycznia 2009 r. posiada walor zarówno ostateczności, jak również prawomocności, bowiem wyrokiem z dnia 28 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił złożone skargi, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 158/11 oddalił wniesione skargi kasacyjne od tego wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż podejmując swe rozstrzygnięcie kierował się wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 261/12), stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270- zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji powtórzył ocenę zaprezentowaną przez Sąd kasacyjny odnośnie wydania w dniu [...] stycznia 2009 r. przez Wojewodę Małopolskiego decyzji, którą ustalono lokalizację drogi krajowej dla inwestycji pod tą samą nazwą, jak w wydanych w sprawie orzeczeniach. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zastosowano właściwych przepisów, nie uwzględniono, bowiem przepisów przejściowych zawartych w art. 6 ustawy zmieniającej z dnia 25 lipca 2008 r., jak i faktu wydania w dniu [...] stycznia 2009 r. na wniosek inwestora z dnia 1 sierpnia 2008 r. decyzji lokalizacyjnej. W konsekwencji decyzje wydane w sprawie błędnie zostały oparte na przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. po nowelizacji z dnia 25 lipca 2008 r. i błędnie na podstawie tych przepisów doszło do wydania decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej, zamiast tylko o pozwoleniu na budowę drogi. Okoliczności tych Minister Infrastruktury nie dostrzegł, choć część z zarzutów odwołania dotyczyła decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2009 r., a wobec tego fakt wydania tej decyzji, jak i jej treść musiał być organowi znany. Utrzymując w mocy wadliwą decyzję organ naruszył w efekcie nie tylko art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., jak i art. 6 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy zmieniającej (poprzez jego niezastosowanie), a w konsekwencji także art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (poprzez utrzymanie w mocy decyzji wywierającej skutek wywłaszczeniowy, w sytuacji gdy skutek ten dla tego samego zamierzenia inwestycyjnego wywołała już decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r.). Powyższe musiało skutkować uwzględnieniem skarg i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, w kontekście wniosków i argumentów obu skarżących przedstawionych w pismach procesowych z dnia 17 lipca 2012 r. (odnośnie żądania twierdzenia nieważności obu decyzji wydanych w sprawie), Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż uwzględniając skargi musiał mieć na uwadze w szczególności art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Z uwagi natomiast na to, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej sprzed omówionej wyżej nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (na mocy przepisu przejściowego- art. 6 ust. 2 tej ustawy zmieniającej), przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. należało uwzględnić również w brzmieniu sprzed tej nowelizacji. Sąd pierwszej instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, iż ograniczenie wynikające z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie dotyczą decyzji odwoławczej, a to oznacza, że decyzję tę przy uwzględnieniu skargi można wzruszyć i to nie tylko w kontekście przesłanek wynikających z art. 145, czy z art. 156 K.p.a. Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z pisma pełnomocnika T. B. z dnia 17 lipca 2012 r. budowa realizowana na podstawie przedmiotowych decyzji została zakończona z końcem października 2011 r. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie można stwierdzić, aby decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009 r. oraz decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2009 r. były ze sobą w całości tożsame podmiotowo i przedmiotowo. W szczególności trzeba mieć na względzie, że orzeczenia te zapadły w oparciu o inne regulacje prawne, inny jest też w części ich zakres przedmiotowy. Dlatego też Sąd uznał, że wady tego rozstrzygnięcia w kwestionowanym przez skarżące zakresie (dotyczącym lokalizacji inwestycji i wywłaszczenia), mogą zostać usunięte w ponownie prowadzonym w sprawie postępowaniu odwoławczym. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 190 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 200 i art. 152 tej ustawy. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli H. W., T. B., Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Prezydent Miasta Krakowa, zaskarżając go w całości. W jednobrzmiących skargach kasacyjnych H. W. i T. B., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 190 P. p. s. a. poprzez brak wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze II OSK 261/12, wedle której: a. doszło do ponownej lokalizacji tej samej inwestycji i wywłaszczenia tych samych nieruchomości, b. wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej winien być potraktowany jako wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, c. prowadzenie przedmiotowej inwestycji drogowej winno podlegać przepisom ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 25 lipca 2008 r., a która weszła w życie dnia 10 września 2008 r. - co w konsekwencji przełożyło się na brak uwzględnienia wystąpienia przesłanek nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, brak zastosowania przepisów o głębokości orzekania i doprowadziło do braku wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej (nieważnej) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 135 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 135 P.p.s.a. w sytuacji, gdy objęcie orzekaniem decyzji organu I instancji (tu: decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez Wojewodę Małopolskiego) było konieczne do usunięcia naruszenia prawa i przywrócenia stanu zgodnego z prawem, co w konsekwencji przełożyło się na brak należytej kontroli kwestionowanych decyzji obu instancji, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 p. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, takie jak: a. res iudicata [art. 156 § 1 p. 3 K.p.a.]; b. rażące naruszenie prawa i brak podstawy prawnej [art. 156 § 1 p. 2 K.p.a.] - co przełożyło się na brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie stanowi on przeszkodę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zastosowania art. 145 § 1 P.p.s.a. w pełnym zakresie, a w szczególności art. 145 § 1 p. 2 P.p.s.a., 5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż konieczność utrzymania w mocy wadliwej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika z uwzględnienia wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze II OSK 261/12. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.- zwanej dalej P.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez ustalenie błędnego stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło Sąd do przekonania, iż zakres inwestycji określonych w obu decyzjach, tj. decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. ustalającej lokalizację inwestycji drogowej i "decyzji zwid" z dnia [...] października 2009 r. jest zbieżny i że w sprawie występowała konieczność wystąpienia przez inwestora, stosownie do przepisu art. 24 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.) o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, której lokalizacja została określona "decyzją uld", a tym samym nieuprawnione było złożenie przez Prezydenta Miasta Krakowa wniosku o wydanie "decyzji zwid" dla tej samej inwestycji, co objęta "decyzją uld", podczas gdy zamierzenie inwestycyjne określone w "decyzji zwid" nie było zbieżne w zakresie przedmiotowym z rozstrzygnięciem lokalizacyjnym. W konsekwencji, błędnie wywiedzione przez Sąd z akt sprawy założenie, co do tożsamości obu inwestycji skutkowało wydaniem wadliwego wyroku, stwierdzającego, iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw. Wskazując na powyższy zarzut, Minister wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. o zwrot od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. nr 154, poz. 958) w związku z art. 155 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przy poszerzeniu linii rozgraniczających teren inwestycji, które nastąpiło po wejściu w życie powołanej wyżej ustawy to jest po 10 września 2008 r., kiedy obowiązywały przepisy dotyczące decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, postępowanie winno toczyć się w oparciu o dotychczasowe przepisy, to jest winno być wydane pozwolenie na budowę mimo, że teren na którym realizowana miała być inwestycja został poszerzony (poszerzenie linii rozgraniczających) oraz art. 21 Konstytucji poprzez przyjęcie, że na podstawie decyzji nr [...] Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009 r. doszło do ponownego wywłaszczenia tych samych działek na rzecz Skarbu Państwa. Wskazując na powyższy zarzut kasacji, inwestor wniósł o uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie jeżeli doszło jedynie do naruszenia przepisów materialnych o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty poprzez jej oddalenie. W odpowiedzi na kasację Prezydenta Miasta Krakowa, H. W. i T. B. pismem procesowym z dnia 27 listopada 2012 r. wniosły o oddalenie kasacji organu i inwestora, podtrzymując wniosek o uwzględnienie swoich skarg i o zwrot kosztów według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Prezydenta Miasta Krakowa przedłożył mapki wskazujące na poszerzenie linii rozgraniczających teren inwestycji jakiej dotyczyła decyzja kontrolowana w stosunku do zakresu inwestycji objętego decyzją lokalizacyjną. Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych H. W. i T. B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddając analizie wniesione w sprawie skargi kasacyjne należało podkreślić, iż wobec braku zaistnienia w sprawie przesłanek nieważnościowych, o jakich mowa w art. 183 §2 P.p.s.a., ocenę wniesionych kasacji, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., ograniczono wyłącznie do zarzutów zawartych w przytoczonych podstawach poszczególnych skarg kasacyjnych. Stwierdzić trzeba, iż wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 261/12 wiąże w tej sprawie i nie można opierać skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach kasacyjnych sprzecznych z tą wykładnią (art. 190 P.p.s.a.). Zakresem dokonanej wykładni objęte było stanowisko prawne dotyczące tego, że z uwagi na zmianę stanu prawnego ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. nr 154, poz. 958) lokalizacja drogi oraz pozwolenie na budowę rozstrzygane są w drodze jednej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast konsekwencją wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi podjętej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. sprzed nowelizacji powinno być stosownie do przepisu art. 24 ust. 1 tej ustawy, wydanie następnie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi. Tak więc zgodnie z poglądem prezentowanym we wskazanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli w odniesieniu do inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi doszło do wszczęcia postępowania przed dniem 10 września 2008 r. i po tej dacie właściwy organ wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, to w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc winna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Stanowisko to związane z wejściem w życie ustawy z dnia 10 września 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw, zakładało tożsamość inwestycji objętej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej i wniosku Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2009 r. o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wniosek taki "powinien był zostać potraktowany jako wniosek o wydanie pozwolenia na budowę według stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.". Dokonana w powyższym wyroku wykładnia w sprawie nie obejmowała jednak analizy, jakie skutki dla oceny sprawy wywołuje ustalenie, iż wniosek inwestora z dnia 22 czerwca 2009 r. ma odmienny zakres niż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej. Dokonując ponownej oceny okoliczności sprawy, Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia założenie, że wydany w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r. przesądza o tym, że przestawione przez inwestora oba założenia inwestycyjne są identyczne. Tymczasem wyrok ten nie stanowił oceny stanu faktycznego sprawy, ale zastosowanych przepisów prawa w świetle okoliczności zaprezentowanych w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji była, zatem kontrola stanu faktycznego sprawy, dotychczas nieocenianego i przede wszystkim sprawdzenie zakresu udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w świetle wniosku inwestora i pisma go uzupełniającego z porównaniem decyzji o lokalizacji inwestycji drogi krajowej z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz ustalenia w tym aspekcie aktualności oceny sprawy wyrażonej w wyroku z dnia 28 marca 2012 r. Jak wynika z akt sprawy, wskazywana odmienność zakresu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej w stosunku do wniosku z dnia 22 czerwca 2009 r. nie polegała na innym określeniu zakresu robót budowlanych, czy też nazwy inwestycji, ale na innym jej przebiegu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi i innych objętych nią działek. Na ten brak tożsamości wniosków poprzedzających wydanie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009 r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2009 r. trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji podkreślając inny zakres przedmiotowy wniosków, w wyniku których wydane zostały wskazane wyżej decyzje. Stwierdzić przy tym trzeba, iż możliwość zmiany koncepcji lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego należało uznać za dopuszczalną, bowiem to inwestor jest jej dysponentem i ma prawo do jej swobodnego kształtowania, w tym wprowadzenia zmian w ramach zakładanej poprawy funkcjonalności planowanej inwestycji. Z tych też przyczyn inwestor był również uprawniony do rozszerzenia zakresu terenu dotyczącego rozbudowy skrzyżowania ulic określonych we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. o inne, dodatkowe działki. Działki te zostały wymienione w piśmie inwestora z dnia 3 lipca 2009 r., stanowiącego uzupełnienie wniosku z dnia 22 czerwca 2009 r. Wskazano w nim działki z obrębu [...]: nr [...] ([...]), nr [...] ([...]) i z obrębu [...]: nr [...] ([...]), a następnie wyliczono działki wymienione w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Powyższa okoliczność miała kluczowe znaczenie dla oceny niniejszej sprawy, nakazywała bowiem przyjąć brak tożsamości spraw wszczętych na podstawie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji drogowej i wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Ujawnione w powyższych wnioskach różnice wykluczały tym samym przyjęcie, iż mamy do czynienia z kontynuacją prowadzonego postępowania w sprawie lokalizacji drogi, zaś złożenie kolejnego wniosku spowodowało wszczęcie nowego postępowania administracyjnego, zbieżnego, ale nie tożsamego przedmiotowo. Wobec niebudzącego wątpliwości w sprawie faktu wszczęcia postępowania w sprawie w dniu 8 lipca 2009 r. (zawiadomienie Wojewody Małopolskiego o wszczęciu postępowania w sprawie), niebędącego następstwem wydania decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej oraz wobec zmiany z dniem 10 września 2008 r. dotychczasowych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przyjąć należało, iż przedmiotowy wniosek winien zostać rozpoznany na podstawie przepisów nowej regulacji, tj. w brzmieniu nadanym jej przez ustawę z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Jak zasadnie wskazuje się w rozpoznanych kasacjach inwestora i organu odwoławczego w sprawie nie znajdował zastosowania art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., a więc nie było konieczności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 24 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.). Z przedstawionych wyżej względów za chybione uznać należało zarzuty przedstawione w podstawach skarg kasacyjnych wniesionych przez H. W. i T. B., a dotyczących naruszenia skarżonym wyrokiem art. 190 P.p.s.a., art. 135 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i 2 K.p.a. oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne wniesione przez H. W. i T. B., uznając jednocześnie za zasadne w omówionym wyżej zakresie zarzuty kasacji złożonych przez Prezydenta Miasta Krakowa i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Wskazując na powyższej wykazaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionych skarg. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę także podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). Dokonując oceny tego etapu sprawy, stwierdzić trzeba, iż zarzuty przedstawione w skargach na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nie mogły zostać uwzględnione. Za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 11f pkt 2 i 5 w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 32 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. 107 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., art. 73 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Bezzasadność powyższych zarzutów omówiona została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r. i nie ma potrzeby ich ponownego przytaczania. Także za wadliwy uznać należało zarzut dotyczący naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. odnoszący się do braku właściwości organów orzekających w sprawie. Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów skarg, za pozbawiony zasadności należało uznać zarzut skargi T. B. naruszenia art. 11f pkt 7 i 8 lit. a-d ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wszystkie elementy w zakresie, w jakim wymagały tego przyjęte przez inwestora założenia projektowe, w tym zatwierdzenie projektu budowlanego. Zauważyć przy tym trzeba, iż określone w pkt 8 ww. przepisu elementy określane są "w razie potrzeby", skarżąca zaś nie przedstawiła żadnych takich okoliczności, które świadczyłyby o niewłaściwym założeniu realizacji tych potrzeb. Również nie sposób dopatrzeć się, w przyjętym stanie faktycznym, zasadności zarzutu naruszenia art. 8 i art. 21 Konstytucji RP. Nie była w sprawie kwestionowana pozycja ustawy zasadniczej w obowiązującym porządku prawnym, jak również to, iż rozbudowa odcinka drogi krajowej stanowi realizację celu publicznego, dokonywaną w świetle ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. za odszkodowaniem. Z uwagi na bezzasadność zarzutów skargi oraz niestwierdzenie innych zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skargi wniesione przez H. W. i T. B. podlegały oddaleniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania orzeczono na mocy 207 § 2 P.p.s.a.