II OSK 1146/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 691/12 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Gl 691/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...], w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...], powołując art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2012r. Burmistrza [...] o ustaleniu E. D. (dalej zwanej skarżącą) jednorazowej opłaty w wysokości 9.478 zł., stanowiącej 30% wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1734 m², położonej w obrębie [...], w związku z podjęciem w dniu [...] października 2006 r. przez Radę Miejską w [...] uchwały nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] (dalej zwanej nowym planem) oraz zbyciem tej nieruchomości w dniu 20 kwietnia 2011r., to jest przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie nowego planu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z nowym planem nieruchomość skarżącej położona jest w terenie oznaczonym symbolem "H 52 MN" – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem zabudowy rezydencjonalnej oraz usług komercyjnych i publicznych, natomiast zgodnie z poprzednio obowiązującym planem (przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 1992r.), który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003r., przedmiotowa działka w całości położona była w terenie łąk i pastwisk – "33 RZ". Zauważono, że wskaźnik 30% jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przewidziano w nowym planie. Potwierdzono także fakt sprzedaży działki nr [...] przez skarżącą aktem notarialnym z dnia 20 kwietnia 2011r. Uznano, że w związku z uchwaleniem nowego planu nastąpił wzrost wartości tej nieruchomości, co zostało wykazane w przygotowanym do sprawy operacie szacunkowym, w którym zgodnie z art. 87 ust. 3a u.p.z.p., uwzględniono przeznaczenia terenu tej nieruchomości w "starym" planie, gdyż wartość ta jest wyższa od wartości tego terenu wynikającej z faktycznego sposobu jego wykorzystania. Oceniono, że operat ten został przygotowany zgodnie z obowiązującymi wymogami – w tym art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i nie dopatrzono się w przygotowanej wycenie nieprawidłowości. Kolegium nie podzieliło twierdzeń skarżącej, zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, gdyż przed uchwaleniem nowego planu mogły dla tego terenu być wydane decyzje o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium, tylko istnienie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości świadczyć może o przeznaczeniu nieruchomości, a w przypadku tej nieruchomości decyzja taka nie została wydana. Zdaniem Kolegium, nie można także podzielić twierdzenia skarżącej dotyczącego możliwości zabudowy nieruchomości wynikającej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stwierdzono, że wprawdzie w art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidziano możliwość ustalania przeznaczenia nieruchomości (dla potrzeb wyceny) w przypadku braku planu na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wyceną na potrzeby wskazane nie w ustawie o gospodarce nieruchomościami a dla potrzeb opłaty planistycznej regulowanej w przepisach u.p.z.p. Na marginesie Kolegium zaznaczyło, że rzeczoznawca ustalił wartość zbytej działki w kwocie niższej niż jej wartość wynikająca z aktu notarialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie, jakie było faktyczne wykorzystanie działki skarżącej przed uchwaleniem nowego planu i bezpodstawne przyjęcie, że w okresie obowiązywania poprzedniego planu z 1992r. wartość tej działki była wyższa niż po utracie jego mocy obowiązującej, a w konsekwencji zastosowanie w sprawie art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Zarzuciła także naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez obciążenie skarżącej opłatą planistyczną w orzeczonej wysokości, mimo braku przesłanek do jej wymierzenia, a przynajmniej ustalenia takiej jej wysokości. Z tych też powodów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi oceniła, że w okresie bezplanowym możliwość zabudowy jej działki była niewątpliwie większa niż w okresie obowiązywania poprzedniego planu, gdzie funkcjonowało ograniczenie do zabudowy zagrodowej. Zauważyła, że działka ta także przed 1 stycznia 2004r. nigdy nie była wykorzystywana jako łąka czy pastwisko. Zarzuciła, że w przygotowanym do sprawy operacie nie uwzględniono faktu, że teren, na którym położona jest jej działka, także w okresie luki planistycznej wykorzystywany był pod zabudowę mieszkaniową, o czym świadczy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiedniej działki i budowa na niej domku jednorodzinnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego; zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika; wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości; zbycia tej nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu. Zauważył, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt sprzedaży przez skarżącą, przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie nowego planu, nieruchomości położonej na terenie, który na skutek uchwalenia tego planu zmienił swoje przeznaczenie względem poprzednio obowiązującego planu, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003r. Wskazał, że wobec istnienia okresu luki planistycznej, kluczowym i spornym problemem sprawy pozostaje kwestia określenia możliwości faktycznego wykorzystania tej nieruchomości w tym okresie, czyli w okresie od 1 stycznia 2004r. do 31 grudnia 2006r. Odnosząc się do tego problemu Sąd I instancji ocenił, że organy w oparciu o sporządzony operat szacunkowy prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 87 ust. 3a u.p.z.p., co pozwoliło na porównanie wartości nieruchomości skarżącej według przeznaczenia ustalonego "starym" (obowiązującym do 31 grudnia 2003r.) planem miejscowym z wartością tej nieruchomości po uchwaleniu nowego planu. Jako bezzasadne Sąd I instancji uznał twierdzenia skarżącej, że zarówno rzeczoznawca, jak i organy, oceniając faktyczne wykorzystanie terenu w rozumieniu art. 37 ust. 1 u.p.z.p., winny brać pod uwagę nie tylko rzeczywiste, konkretne wykorzystanie terenu przez dotychczasowego właściciela, lecz również to, w jaki sposób z tej nieruchomości można było korzystać. Ocenił, że twierdzenia te pozostają w istotnej sprzeczności z literalnym brzmieniem powołanego przepisu. Stwierdził, że pojęcia "faktyczne wykorzystanie terenu" nie można i nie wolno utożsamiać z potencjalnym, hipotetycznym wykorzystaniem terenu. Podał, że ustawodawca konkretnie wskazał, że wyłącznie przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w wydanej dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, ma wpływ na zmianę wartości nieruchomości. Uznał więc, że skoro w okresie bezplanowym skarżąca nie dysponowała decyzją o warunkach zabudowy dla tej działki, to brak jest podstaw do doszukiwania się innego przeznaczenie terenu niż rzeczywisty sposób jej wykorzystania, czyli potraktowanie tego terenu jako nieużytki. Zauważył przy tym, że uzyskanie przez właściciela działki sąsiedniej decyzji o warunkach zabudowy nie może automatycznie przesądzać, że także skarżąca otrzymałaby pozytywną decyzję w tym przedmiocie, gdyż decyzja ta zależy od wielu czynników, m.in. funkcji i parametrów wykazanych we wniosku. Wywiódł ponadto, że stosownie do literalnego brzmienia art. 37 ust. 1 u.p.z.p., nie jest także możliwe ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o przewidywane przeznaczenie tej nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził bowiem, że wprawdzie w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości ma zastosowanie ustawa o gospodarce nieruchomościami, w tym jej art. 154, to jednak nie może mieć ona pierwszeństwa przez regulacjami szczególnymi zawartymi w przepisach u.p.z.p. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów postępowania, poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a zwłaszcza ustalenia, jaka była rzeczywista wartość działki skarżącej w okresie bezpośrednio poprzedzających uchwalenie nowego planu; 2) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię pojęcia "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości" użytego w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że obciążająca skarżącą opłata planistyczna winna być obliczona według zasad określonych w art. 87 ust. 3a u.p.z.p. i w konsekwencji do utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji mimo podjęcia ich z naruszeniem art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Z tych też przyczyn wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powtórzyła w istocie argumenty podniesione już w skardze do Sądu I instancji. Podniosła bowiem, że w okresie tzw. luki planistycznej (to jest w okresie od 1 stycznia 2004r. do 31 grudnia 2006r.) możliwości wykorzystania działki skarżącej determinowane były jedynie warunkami wynikającymi z art. 61 u.p.z.p. Oceniła, że działka ta nie mogła być zatem traktowana li tylko jako nieużytek zwłaszcza, że na terenie z nią sąsiadującym realizowana była zabudowa mieszkaniowa co wskazuje, że także dla działki skarżącej istniała formalna możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wywiodła, że o wartości gruntu decyduje możliwość jego wykorzystania zwłaszcza dla celów budowlanych, a ta może wynikać zarówno z samego posiadania decyzji o warunkach zabudowy, jak i z okoliczności wskazujących, że uzyskanie takiej decyzji jest dopuszczalne i możliwe. Uznała, że możliwość uzyskania takiej decyzji winna być sprawdzona w toku postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, czego jednak w niniejszej sprawie nie dokonano, a Sąd I instancji tego nie dostrzegł, co uzasadnia poddanie wyroku tego Sądu kontroli instancyjnej. Podniosła także, że Sąd I instancji akceptuje błędną interpretację art. 37 ust. 1 u.p.z.p., a zwłaszcza występującego tam pojęcia "faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości", co zdaje się być poglądem odosobnionym w orzecznictwie sądowym, na co przytoczono liczne przykłady. Zdaniem skarżącej, niedopuszczalny, a co najmniej niewskazany jest stan, w którym różna jest sytuacja prawna obywateli zamieszkałych w różnych województwach z tego tylko powodu, że wojewódzkie sądy administracyjne, w takim samym stanie faktycznym i prawnym, stosują różną interpretację tego samego przepisu, co dodatkowo przemawia za potrzebą wniesienia w tej sprawie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie przepisów postępowania, bez wskazania jednak konkretnych przepisów, a ponadto prawa materialnego, to jest art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Zarzuty te nie mogą jednak odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że bez podania konkretnych przepisów postępowania, które zdaniem skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, nie jest możliwe dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej w tym zakresie. Odnosząc się jedynie do argumentów podniesionych przez skarżącą w uzasadnieniu tego zarzutu wyjaśnić można, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej przekazanych przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Tym samym, nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a zwłaszcza ustalenia jaka była rzeczywista wartość działki skarżącej w okresie bezpośrednio poprzedzającym uchwalenie nowego planu. Ustalenia w tym zakresie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., stanowią bowiem obowiązek organu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego jest natomiast kontrola wywiązania się z tego obowiązku przez organ. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca upatruje bowiem naruszenia tego przepisu w błędnej wykładni użytego w nim terminu "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu". Wywodzi przy tym, że o wartości gruntu decyduje możliwość jego wykorzystania zwłaszcza dla celów budowlanych, a ta może wynikać zarówno z samego posiadania decyzji o warunkach zabudowy, jak i z okoliczności wskazujących, że uzyskanie takiej decyzji jest dopuszczalne i możliwe. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Za takim stanowiskiem przemawia nie tylko literalne brzmienie cytowanej wyżej frazy, z podkreśleniem słowa "faktyczny", ale także treść art. 63 ust. 3 u.p.z.p., który umknął uwadze zarówno skarżącej, jak i Sądu I instancji. Zgodnie natomiast z art. 63 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Powyższe oznacza, że wolą ustawodawcy jest, aby opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobierano zarówno wtedy, gdy jest to spowodowane uchwaleniem planu, jak i wtedy, gdy wzrost taki następuje w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy. Istotą opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest zatem konieczność każdorazowego odprowadzenia przez dotychczasowego właściciela nieruchomości części zysku, jaki uzyskał z jej sprzedaży dzięki jej administracyjnemu przeznaczeniu (w planie, decyzji) na cele bardziej korzystne rynkowo. Zysk ten wyraża się w różnicy wartości ustalonej przez rzeczoznawcę dla nieruchomości z uwzględnieniem nowo nadanego administracyjnego przeznaczenia oraz wartości ustalonej dla dotychczasowego administracyjnego przeznaczenia (tj. według poprzednio obowiązującego planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy), a w braku takiego przeznaczenia - według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, względnie z zastosowaniem art. 87 ust. 3a u.p.z.p. – według przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przez dniem 1 stycznia 1995r. Prezentowany przez skarżącą sposób rozumienia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. prowadziłby zatem do obejścia, a w każdym razie wypaczenia, istoty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca zmierza bowiem do wykazania, że potencjalne możliwości inwestycyjne nieruchomości mają takie znaczenie z punktu widzenia wyceny, jak gdyby nieruchomość takie przeznaczenie już miała. Oznacza to, że w wielu przypadkach właściciele nieruchomości, które znalazły się na obszarze planów ustalających korzystne warunki inwestowania, uniknęliby obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wykazując, że takie warunki inwestowania i tak byłyby osiągalne w drodze decyzji o warunkach zabudowy, chociażby o wydanie takiej decyzji wcale nie występowali. Byliby oni zatem w znacznie lepszej sytuacji od osób, które uzyskały warunki zabudowy i w stosunku do których znalazł zastosowanie art. 63 ust. 3 u.p.z.p. W tym miejscu należy zaznaczyć, że powyższe stanowisko było już wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1496/11 oraz w wyroku z dnia 7 maja 2013r., sygn. akt II OSK 2688/11, dostępnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zastrzeżeń skarżącej dotyczących błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i niewłaściwego zastosowania art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Z tych też powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.