II OSK 1115/12

Dnia 7 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1203/11 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr XVII/189/VI/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Miasta Poznania kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1115/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. IV SA/Po 1203/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr XVII/189/VI/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 uchwały oraz załącznik graficzny do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem "ZD". W uzasadnieniu wyroku podano, iż pismem z dnia 26 października 2011 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę na uchwałę Nr XVII/189/VI/2011 Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ławica 3" w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 8 oraz załącznika graficznego do uchwały w zakresie obejmującym teren oznaczony symbolem "ZD". Zaskarżonym regulacjom uchwały Wojewoda zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej: rozpMI2003), poprzez brak określenia parametrów zabudowy dla terenów ogrodów działkowych, w zakresie dotyczącym linii zabudowy oraz dopuszczalnych powierzchni zabudowy altan i budynków gospodarczych. W ocenie Wojewody ustalenie w § 8 ust. 4 pkt 1 Uchwały powierzchni zabudowy altany poprzez posłużenie się odesłaniem "zgodnie z przepisami odrębnymi" – bez sprecyzowania, do jakich przepisów ma zastosowanie to odniesienie – nie wypełnia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 cytowanego rozporządzenia. Wojewoda wskazał, że w obowiązującym prawodawstwie regulacje dotyczące zasad zabudowy i zagospodarowania ogrodów działkowych ujęte są w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) oraz ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.). Z brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego – który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich – nie wynika zakaz sytuowania na terenie r.o.d. obiektów o większej powierzchni zabudowy. W takiej sytuacji brak określonych wprost w planie zagospodarowania przestrzennego ww. parametrów skutkuje całkowitą i nieograniczoną dowolnością w kształtowaniu zabudowy, która w warunkach ogrodów działkowych nabiera cechy "substandardowej i chaotycznej". Z kolei przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych odnoszą się do kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w przepisach art. 13 ust. 2 i 3, zgodnie z którymi rodzinny ogród działkowy powinien obejmować co najmniej 50 działek, a działka, jako podstawowa jednostka przestrzenna ogrodu, winna posiadać powierzchnię od 300 do 500 m2. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania stwierdziła, że Wojewoda przyjął błędne założenie, iż w przypadku ogrodów działkowych konieczne jest określenie linii zabudowy oraz gabarytów dla altan i budynków gospodarczych. Podkreślono przy tym, że plan miejscowy ustala przede wszystkim przeznaczenie pod ogrody określonego terenu. Z uwagi na specyfikę budowy rodzinnych ogrodów działkowych oraz istniejącą regulację zawarta w regulaminie ogrodu działkowego nie ma potrzeby wypowiadania się w planie miejscowym w kwestii dopuszczenia lokalizacji altan i obiektów gospodarczych na działkach. Wyznaczenie linii zabudowy jest przy tym uprawnieniem gminy, która decyduje o tym, czy na danym terenie konieczne jest wprowadzenie tego parametru. Charakter występującej na terenie rodzinnych ogrodów działkowych zabudowy, która nie jest sytuowana w równych liniach, zazwyczaj w głębi poszczególnych ogrodów, o różnych kształtach i wielkości, powoduje, że wyznaczenie linii zabudowy byłoby w tym przypadku karkołomne, czy wręcz miejscami niemożliwe, w związku z czym możliwe było odstąpienie od ich wyznaczania w planie miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji za trafny uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak określenia dla terenu ZD linii zabudowy. W ocenie Sądu I instancji konieczne jest zachowanie zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż granic terenu ZD, ze względu na zabudowę tego terenu obiektami budowlanymi. Niewłaściwie także zdaniem Sądu I instancji określono dla terenu ZD powierzchnię zabudowy altan, poprzez odesłanie w 8 ust. 4 pkt 1 uchwały do "przepisów odrębnych". Brak jednoznacznego wskazania aktu normatywnego, do którego następuje odesłanie narusza Zasady techniki prawodawczej. Ponadto nie sposób wskazać "przepisu odrębnego", który regulowałby kwestię dopuszczalnej powierzchni zabudowy altan na terenie rodzinnych ogrodów działkowych. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który nie ogranicza dopuszczalności wznoszenia na działkach altan (i obiektów gospodarczych) o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2 w miastach i 35 m2 poza granicami miast, a jedynie wprowadza wymóg uzyskiwania dla takich altan (obiektów) pozwolenia na budowę, a także regulamin ogrodu działkowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Poznania zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 ppsa i 141 § 4 ppsa poprzez błędne ustalenie, iż w przypadku przedmiotowego planu miejscowego występuje konieczność uregulowana linii zabudowy na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, a co za tym idzie stwierdzenie, że uchwała nie wypełnia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz narusza zasady sporządzania planu; 2/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie - niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany; a także § 12 i § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - poprzez niewłaściwe zastosowanie - niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany; art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie - niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany; art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp - poprzez błędną wykładnię - uznanie, iż dyspozycja tego przepisu w zakresie linii zabudowy winna być wypełniona dla terenów rodzinnych ogrodów działkowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że wbrew stanowisku Sądu I instancji nie było konieczne ustalenie w planie linii zabudowy dla rodzinnego ogrodu działkowego oznaczonego w planie jako teren ZD. Układ wewnętrzny ogrodów działkowych jest dość swobodny. Zabudowa ogrodu ma niewielkie gabaryty jest umieszczona wśród zieleni, nie wpływając na tereny sąsiednie. Wyznaczenie linii zabudowy wokół terenu oznaczonego symbolem ZD względem otaczających go terenów o odmiennym charakterze, w szczególności dróg publicznych nie jest także niezbędne bowiem regulacje ustawy o drogach publicznych określają precyzyjnie odległości obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Kwestia zabudowy obiektów na terenie ogrodu działkowego jest również wystarczająco uregulowana w Prawie budowlanym. Odpowiedź na skargę kasacyjną z wnioskiem o jej oddalenie złożył Wojewoda Wielkopolski wskazując, że zaskarżony wyrok jest w pełni prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadniczą kwestią podaną w skardze kasacyjnej jest niewystarczające rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu regulacji art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim w kontekście ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Tak rozumianą skargę kasacyjną należy uznać za w pełni zasadną. Należy zauważyć, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych w przepisie art. 4 definiuje rodzinne ogrody działkowe jako urządzenia użyteczności publicznej, służące zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do terenów rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. W art. 8 ustawa ta stanowi, iż istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych powinny uwzględniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wobec takiego uregulowania kwestii ogrodów działkowych, mającego ścisły związek z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pierwszym rzędzie powinien rozważyć, czy możliwe jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości regulacji odnoszącej się do danego ogrodu działkowego /całego terenu ZD, zarówno w zakresie opisowym jak i graficznym/ mając na uwadze także skutki wynikające z takiego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi, iż teren ogrodu musi być objęty planem. Kolejną kwestią, którą nie zajął się w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji jest rozważenie, w jakich granicach gmina może realizować swoje władztwo planistyczne w sytuacji nadania ogrodom, ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych, charakteru terenu użyteczności publicznej, w istocie jako terenu zielonego, uzupełnionego jedynie niezbędnymi do korzystania z niego altanami i budynkami gospodarczymi. Dopiero po rozważeniu powyższych kwestii Sąd I instancji może przystąpić do rozstrzygnięcia skargi Wojewody Wielkopolskiego. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 § 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.