IV SA/Po 1203/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr XVII/189/VI/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały nr XVII/189/VI/2011 Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ławica 3" w Poznaniu - w części obejmującej § 8 uchwały oraz załącznik graficzny do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem "ZD"; 2. określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana; 3. zasądza od Miasta Poznań – Rady Miasta Poznania na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 26 października 2011 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany prze zawodowego pełnomocnika, wniósł do tut. Sądu, za pośrednictwem organu administracji (data wpływu: 27 października 2011 r.), skargę na uchwałę Nr XVII/189/VI/2011 Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ławica 3" w Poznaniu (dalej: "Uchwała"), wnosząc o stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej § 8 oraz załącznika graficznego do Uchwały w zakresie obejmującym teren oznaczony symbolem "ZD", a także o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonym regulacjom Uchwały Wojewoda zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.") w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozpMI2003"), poprzez brak określenia w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Ławica 3" (dalej: "Plan"), parametrów zabudowy dla terenów ogrodów działkowych, oznaczonych na rysunku Planu symbolem ZD, w zakresie dotyczącym linii zabudowy oraz dopuszczalnych powierzchni zabudowy altan i budynków gospodarczych. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została Jemu doręczona w dniu 05 września 2011 r. W § 8 Uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "ZD" ustalono przeznaczenie pod ogrody działkowe wraz z określeniem sposobu i warunków zagospodarowania tego terenu, w tym w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przechodząc do oceny zaskarżonego aktu Skarżący podkreślił, że na gruncie odnośnych regulacji u.p.z.p. każde (a nie tylko "istotne") naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego – przez które to zasady rozumie się unormowania dotyczące kwestii merytorycznych związanych ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej – skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zdaniem Wojewody zaskarżona Uchwała, niezgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozpMI2003, nie zawiera określenia parametrów zabudowy dla ww. terenów ogrodów działkowych (ZD), w zakresie dotyczącym linii zabudowy oraz dopuszczalnych powierzchni zabudowy altan i budynków gospodarczych. Obowiązek ustalenia tych parametrów wynika z faktu dopuszczenia przez Radę Miasta Poznania na terenie ZD nowej zabudowy i rozbudowy istniejących obiektów. Powyższe ustalenia są niezbędne także z uwagi na zrezygnowanie z określenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy na rzecz określenia tych powierzchni tylko w stosunku do poszczególnych rodzajów obiektów. W ocenie Wojewody ustalenie w § 8 ust. 4 pkt 1 Uchwały powierzchni zabudowy altany poprzez posłużenie się odesłaniem "zgodnie z przepisami odrębnymi" – bez sprecyzowania, do jakich przepisów ma zastosowanie to odniesienie – nie wypełnia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozpMI2003. W takiej sytuacji bowiem przepis odsyłający do tej regulacji powinien zostać zawarty w Uchwale, a w tekście Planu należało zamieścić odpowiednie parametry powierzchni zabudowy wynikające z tych przepisów. Odwołanie do nieokreślonych przepisów odrębnych nie ma charakteru tylko informacyjnego – jest wiążącą adresata normą, której de facto nie można zastosować. Według Skarżącego nie bez znaczenia jest w tym przypadku także ewentualność braku możliwości realizacji inwestycji na podstawie tak skonstruowanych zapisów Planu, która wystąpić może w sytuacji zmiany bądź uchylenia przepisów odrębnych, do których Plan odsyła. Kwestionowana regulacja nie spełnia ponadto wymagań wynikających z § 143 w zw. z § 22 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: "ZTP"), który precyzuje sposób redakcji przepisu odsyłającego, określając, że należy w nim jednoznacznie wskazać akt normatywny, do którego następuje odesłanie, a także określić zakres spraw, dla których to odesłanie następuje. Dalej Wojewoda wskazał, że w obowiązującym prawodawstwie regulacje dotyczące zasad zabudowy i zagospodarowania ogrodów działkowych ujęte są w sposób ogólny w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm., dalej: "p.b.") oraz ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, z późn. zm., dalej: "ustawa o r.o.d.", w skrócie "u.r.o.d."). Z brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b. – który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych (dalej w skrócie: "r.o.d.") o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich – nie wynika zakaz sytuowania na terenie r.o.d. obiektów o większej powierzchni zabudowy. W takiej sytuacji brak określonych wprost w Planie ww. parametrów skutkuje całkowitą i nieograniczoną dowolnością w kształtowaniu zabudowy, która w warunkach ogrodów działkowych nabiera cechy "substandardowej i chaotycznej". Z kolei przepisy ustawy o r.o.d. odnoszą się do kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w przepisach art. 13 ust. 2 i 3, zgodnie z którymi r.o.d. powinien obejmować co najmniej 50 działek, a działka, jako podstawowa jednostka przestrzenna ogrodu, winna posiadać powierzchnię od 300 do 500 m2. W odpowiedzi na skargę organ administracji, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Miasta Poznań – Rady Miasta Poznania (dalej: "RMP"), jako strony przeciwnej, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Przystępując do prezentacji motywów swego stanowiska pełnomocnik organu zastrzegł, że zawarte w skardze rozważania na temat możliwości badania przez organ nadzoru naruszeń, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż w tym przypadku Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, a jedynie wniósł skargę na Uchwałę. Zatem na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z oceną zachowania zasad procesu planistycznego w ramach nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Ustosunkowując się zaś do zarzutów skargi pełnomocnik organu stwierdził, że Wojewoda przyjął błędne założenie, iż w przypadku ogrodów działkowych konieczne jest określenie linii zabudowy oraz gabarytów dla altan i budynków gospodarczych. Postawiony w związku z tym zarzut naruszenia zasad sporządzania planu nie jest, zdaniem RMP, uzasadniony, gdyż można zrezygnować z zapisywania w planie miejscowym niektórych elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli przemawiają za tym okoliczności faktyczne, a sam fakt, iż organ planistyczny nie zaznaczył w planie, że umieszczenie tych elementów dla danego terenu było zbędne, nie może przesądzać o uznaniu sprzeczności z prawem zaskarżonej Uchwały. Pełnomocnik organu podkreślił, że rolą m.p.z.p. w kontekście r.o.d. jest przede wszystkim ustalenie przeznaczenia pod ogrody określonego terenu, a to zgodnie z art. 8 u.r.o.d., w myśl którego plany te powinny uwzględniać istnienie i rozwój r.o.d. Natomiast z uwagi na specyfikę budowy i urządzenia r.o.d. oraz istniejącą regulację regulaminową, z reguły nie ma potrzeby wypowiadania się w planie miejscowym, co do dopuszczenia lokalizacji altan i obiektów gospodarczych na działkach r.o.d. Dalej podkreślił, że teren ZD na obszarze objętym Planem wydzielony jest liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. W ramach powstałej w ten sposób enklawy zabudowy rekreacyjnej w zieleni, RMP określiła niektóre parametry zabudowy w sposób, który nazbyt nie ingeruje w teren ogrodów, jest zgodny z postulatami działkowców, a przede wszystkim odpowiada charakterystyce tego specyficznego terenu miasta. Odnosząc się do kwestii linii zabudowy organ wskazał, że jest ona instrumentem kształtowania ładu przestrzennego, który ma zapobiegać rozproszeniu zabudowy i chaotycznemu jej rozkładowi. Podkreślił, że zlokalizowane na terenie ogrodów działkowych altany i obiekty gospodarcze nie są rozmieszczone w równych liniach i mają różne gabaryty oraz wykonane są w różnej technice. Z zewnątrz teren ZD postrzegany jest jako stosunkowo jednolita enklawa zieleni wśród zabudowy o innym charakterze. Przez obserwatora zewnętrznego ogrody są postrzegane jako pewnego rodzaju zamknięty, niedostępny, tworzący pewną całość teren zieleni, w związku z czym na terenie ogrodów nie ma potrzeby wprowadzania konkretnych wskazań co do ograniczania lokalizacji zabudowy ani konieczności wskazywania miejsc wymagających podkreślenia przez linię zabudowy. Zabudowa znajdująca się na terenie ZD, ze względu na jej niewielkie gabaryty, umieszczenie wśród zieleni i dodatkowo wygrodzenie z przestrzeni murem, nie wpływa na tereny sąsiednie, zatem nie ma potrzeby wyznaczania linii zabudowy na tym terenie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wywiódł, że wyznaczenie linii zabudowy należy do władztwa planistycznego gminy i to organy gminy decydują o tym, czy na danym terenie konieczne jest wprowadzenie tego parametru. Charakter występującej na terenie r.o.d. zabudowy, która nie jest sytuowana w równych liniach, zazwyczaj w głębi poszczególnych ogrodów, o różnych kształtach i wielkości, powoduje, że wyznaczenie linii zabudowy byłoby w tym przypadku karkołomne, czy wręcz miejscami niemożliwe, a co za tym idzie – RMP mogła odstąpić od ich wyznaczania. Odnośnie zarzutu wadliwego sposobu określenia powierzchni zabudowy organ wskazał, że przedmiotowy zapis Planu, który w tym względzie odsyła do "przepisów odrębnych" – mimo, iż mógłby być sformułowany w inny, być może bardziej precyzyjny sposób – w istocie wypełnia dyspozycję art. 15 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozpMI2003, gdyż wypowiada się co do powierzchni zabudowy altan. Jako "przepis odrębny", do którego Plan odsyła, należy bowiem brać pod uwagę także Regulamin Rodzinnego Ogrodu Działkowego – uchwalony przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 7 kwietnia 2004 r. (z późn. zm.; dalej: "Regulamin ROD") i obowiązujący na terenie r.o.d. w całym kraju – który zapewnia zachowanie odpowiedniej zabudowy na terenie oznaczonym w Planie jako ZD. W świetle tego regulaminu podstawą budowy i urządzenia r.o.d. jest plan zagospodarowania (zob. k. 63 akt sądowych), określający m.in. kwestie zagospodarowania działki, w tym powierzchnię zabudowy. Zgodnie z § 107 ust. 4 Regulaminu ROD altana może mieć powierzchnię zabudowy mierzoną po obrysie ścian zewnętrznych: (1) w ogrodach w granicach miast – do 25 m2, (2) w ogrodach poza granicami miast – do 35 m2. Mając na względzie przywołany wyżej przepis Regulaminu ROD, a także art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b. oraz art. 13 ust. 1 u.r.o.d., organ ocenił, że nie ma potrzeby regulowania w planie miejscowym powierzchni zabudowy dla altan i obiektów gospodarczych, gdyż istnieją przepisy odrębne, które obowiązują nawet mimo braku odpowiedniej regulacji w planie miejscowym i zapewniają ochronę ZD przed zabudową niepożądaną. Zarazem za zasadne uznał ustalenie w planie miejscowym parametrów budynku socjalno-administracyjnego lokalizowanego na terenie wspólnym, w przypadku, gdy jest to możliwe lub uzasadnione lokalnymi warunkami, co też w zaskarżonym Planie uczyniono. W konkluzji organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż w planie można zrezygnować z ustaleń, które nie są dla danego terenu potrzebne. RMP, korzystając z władztwa planistycznego gminy, postanowiła o uregulowaniu kwestii, które tego wymagały na terenie ogrodów działkowych, przy czym nie uznała za takowe kwestii linii zabudowy ani powierzchni zabudowy altan i budynków gospodarczych. Co więcej, nie można organowi zarzucić, że zupełnie nie wypowiedział się na temat gabarytów zabudowy, gdyż w tym zakresie zawarł w Planie odesłanie do "przepisów odrębnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że została ona wniesiona w trybie art. 93 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.; dalej: "u.s.g."), który to przepis przyznaje organowi nadzoru nad działalnością gminy (tu: Wojewodzie) szczególną kompetencję nadzorczą, w postaci możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Przepis ten nie przewiduje przy tym dla organu nadzoru żadnych formalnych ograniczeń w tym zakresie, z wyjątkiem warunku upływu trzydziestodniowego terminu, w którym organ nadzoru może samodzielnie wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć kwestionowaną uchwałę w każdym czasie (por. postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, LEX nr 196722) i bez konieczności uprzedniego wzywania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa (art. 102a u.s.g.). W świetle powyższego oraz z uwagi na fakt, że zaskarżona Uchwała została doręczona Wojewodzie wraz z dokumentacją planistyczną w dniu 05 września 2011 r. – co oznacza, że przewidziany w art. 91 ust. 1 u.s.g. trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął z dniem 05 października 2011 r. – a skarga została wniesiona przez Wojewodę za pośrednictwem organu w dniu 27 października 2001 r., to należy stwierdzić, iż jej wniesienie było dopuszczalne i skuteczne. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 1 do art. 134; wyrok NSA z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; wyrok NSA z 09.04.2008, II GSK 22/08; wyrok NSA z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 03.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XVII/189/VI/2011 RMP z dnia 30 sierpnia 2011 r. w zaskarżonej przez Wojewodę części, tj. co do jej § 8 oraz załącznika graficznego do Uchwały w zakresie obejmującym teren oznaczony symbolem "ZD". Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona Uchwała nie została dotychczas opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, co wszakże nie stoi na przeszkodzie jej zaskarżeniu (por. wyrok WSA z 09.12.2009 r., II SA/Go 864/09, CBOSA). Na obszarze objętym Planem obowiązuje "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miast Poznania" wprowadzone uchwałą nr XXXI/299/V/2008 RMP z dnia 18 stycznia 2008 r. (dalej: "Studium"). W tym miejscu godzi się podkreślić, że naruszenia postanowień Studium, w zakresie objętym skargą (obejmującym § 8 Uchwały i jego część graficzną w zakresie terenu oznaczonego jako ZD), Skarżący nie zarzuca; w ocenie Sądu – trafnie. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonych postanowień Uchwały należy stwierdzić, iż wbrew obiekcjom wyrażonym w odpowiedzi na skargę, w niniejszej sprawie oceny legalności Uchwały należy dokonywać przez pryzmat podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj.: naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Zastosowanie tego przepisu nie ogranicza się bowiem jedynie do przypadków weryfikacji planów miejscowych dokonywanej w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego. Na marginesie wypada zauważyć, że skarga przewidziana w art. 93 ust. 1 u.s.g. jest, podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze, jedną z form nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru (por. postanowienie NSA z 29.09.2010 r., II OZ 899/10, CBOSA). Treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że o ile naruszenie trybu sporządzania m.p.z.p. może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek w postaci nieważności uchwały. Przy tym "zasady sporządzania planu miejscowego" dotyczą zawartości tego aktu (części tekstowej i graficznej, załączników), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu (por. wyrok NSA z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA; wyrok WSA z 22.09.2010 r., II SA/Go 493/10, CBOSA; wyrok WSA z 20.12.2006 r., II SA/Po 692/06, CBOSA). Zarzuty skargi dotyczą wyłącznie naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p., a ściślej – wadliwości ustaleń Planu w zakresie parametrów zabudowy dla terenów działkowych (ZD), z uwagi na naruszający art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozpMI2003 brak określenia dla tych terenów: linii zabudowy oraz dopuszczalnych powierzchni zabudowy altan i budynków gospodarczych. W istocie więc skarga koncentruje się wokół unormowania § 8 ust. 4 części tekstowej Planu (i odpowiadającego tej regulacji fragmentu części graficznej), które zawiera ustalenia w zakresie "parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu" ZD. W myśl tego unormowania ustalono: 1) powierzchnię zabudowy altany, zgodnie z przepisami odrębnymi; 2) powierzchnię zabudowy budynku administracyjnego nie większą niż 510 m2; 3) wysokość zabudowy nie większą niż 5,0 m w przypadku lokalizacji dachu stromego lub nie większą niż 4,0 m w przypadku lokalizacji dachu płaskiego; 4) dachy płaskie lub strome; 5) powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 70% powierzchni działki w ogrodzie działkowym; 6) dla wolno stojącej stacji transformatorowej wysokość zabudowy do 3,6 m, wykończenie tynkiem lub elementami ceramicznymi, dach stromy kryty dachówką lub płaski; 7) w przypadku lokalizacji wolnostojącej stacji transformatorowej dopuszczenie wydzielenia działki o powierzchni nie mniejszej niż 50 m , z zapewnieniem dostępu do dróg publicznych 1KD-Z lub KD-L. Należy uznać, że cytowany § 8 ust. 4 Uchwały służy wykonaniu delegacji planistycznej w części określonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który to przepis, w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r., stanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo: "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy", zaś w brzemieniu aktualnym (obowiązującym od dnia 21 października 2010 r.) głosi, że takie obowiązkowe ustalenia powinny obejmować "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r., nawiązuje § 4 pkt 6 rozpMI2003, zgodnie z którym ujęte w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Sąd podziela pogląd akceptowany przez obie strony postępowania – a znajdujący potwierdzenie także w wypowiedziach doktryny (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, art. 15, Nb 5) i orzecznictwa (por. np.: wyrok NSA z 23.04.2010 r., II OSK 311/10, CBOSA; wyrok WSA z 28.12.2010 r., II SA/Kr 828/10, CBOSA) – że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Należy podkreślić, iż zasadą pozostaje jednak obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Wszakże fakt, iż organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione (por. wyrok WSA z 28.12.2010 r., II SA/Kr 828/10; CBOSA). W niniejszej sprawie zarzut pominięcia dotyczy linii zabudowy, której dla terenu ZD w ogóle nie ustalono. Natomiast drugi zarzut skargi wiąże się z niewłaściwym – bo wyrażonym poprzez odesłanie do bliżej niesprecyzowanych "przepisów odrębnych" (§ 8 ust. 1 pkt 4 Planu) – określeniem dla tego terenu dopuszczalnej powierzchni zabudowy altany, a także z brakiem określenia takiegoż parametru dla obiektów gospodarczych, wzmiankowanych w art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b. Przed szczegółowym ustosunkowaniem się do powyższych kwestii należy wskazać, że status rodzinnych ogródków działkowych wyznacza przede wszystkim ustawa o r.o.d., która w art. 6 definiuje taki ogród jako wydzielony obszar gruntu będący we władaniu Polskiego Związku Działkowców (dalej: "PZD"), podzielony na tereny ogólne i działki oraz wyposażony w infrastrukturę niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania. Zgodnie z art. 8 u.r.o.d. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny uwzględniać istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych. Godzi się jednak w tym miejscu podkreślić, że z przepisów powołanej ustawy nie wynika, iżby r.o.d. posiadały jakiś szczególny statusu, a zwłaszcza, iżby stanowiły pewien obszar specjalny, na którym obowiązuje szczególny reżim prawny. Są one tylko poddane pewnej szczególnej ochronie, która wynika z samej ustawy o r.o.d., i która nie niesie ze sobą obowiązku szczególnej regulacji planistycznej (tak trafnie wyrok WSA z 15.05.2010 r., II SA/Kr 335/10, CBOSA). Przechodząc do ustosunkowania się do poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać, co następuje. I. Odnośnie braku określenia linii zabudowy. Za trafny należy uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak określenia dla terenu ZD linii zabudowy, o ile rozumieć go w sposób, w jaki zarzut ten został doprecyzowany przez pełnomocnika Skarżącego na rozprawie w dniu 09 lutego 2012 r. (k. 64 akt sądowych), a więc, że niezbędne jest określenie linii zabudowy nie tyle wzdłuż dróg wewnętrznych na obszarze r.o.d., co względem otaczających ów obszar terenów o odmiennym przeznaczeniu, w szczególności względem okalających obszar ZD dróg publicznych. W ocenie Sądu wymóg ten wynika już z samych funkcji omawianego parametru, gdyż, jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, linię zabudowy wyznacza się m.in.: w celu ograniczenia zabudowy danego terenu – tj. rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową – a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Już te "ochronne" względy przemawiają, w ocenie Sądu, za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż granic terenu ZD. Tym bardziej, że, jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika organu (k. 64 akt sądowych), część działek bezpośrednio przylega do granic tego terenu. Konieczności tej nie uchyla podnoszona przez pełnomocnika organu okoliczność, że przedmiotowe ogródki działkowe stanowią obecnie zwarty, wygrodzony z otoczenia obszar – "stosunkowo jednolitą enklawę zieleni" otoczoną po części murem żelbetowym, a po części żywopłotem, które to artefakty oddzielają ów obszar od terenów sąsiednich (k. 15, k. 64 akt sądowych). Należy bowiem zauważyć, że w świetle postanowień Planu – który dla terenu ZD nie wprowadza wszak zakazu dalszej zabudowy lub rozbudowy – istotne elementy istniejącej aktualnie zabudowy i zagospodarowania przestrzeni (w tym mur okalający; budynki i obiekty zlokalizowane na tzw. terenach ogólnych r.o.d. oraz na jego poszczególnych działkach) mogą w każdej w chwili ulec zmianie (np. rozbiórce, przebudowie). Postanowienia m.p.z.p. nie tyle zaś służą "rejestracji" istniejącego na danym terenie status qou, ile raczej stworzeniu prawnych gwarancji "na przyszłość", iż mianowicie nie dojdzie wówczas do zagospodarowania danego terenu w sposób niepożądany, w szczególności w sposób naruszający ład przestrzenny lub negatywnie oddziałujący na tereny sąsiednie. Zdaniem Sądu istotnym elementem takich gwarancji powinno być, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, właśnie określenie linii zabudowy wzdłuż granic obszaru ZD, przynajmniej na działkach przyległych do terenów przeznaczonych w Planie pod drogi publiczne (por. wyrok NSA z 09.05.2008 r., II OSK 45/08, CBOSA). Odmienne stanowisko RMP w tym zakresie oraz przytaczane na jego poparcie przez pełnomocnika organu argumenty zmierzające do wykazania całkowitej zbędności określenia tego parametru dla terenu ZD są, w ocenie Sądu, z wyżej wskazanych przyczyn nietrafne i nieprzekonujące. II. Odnośnie wadliwości określenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy altan i obiektów gospodarczych. W uznaniu Sądu trafnym okazał się również zarzut niewłaściwego określenia dla terenu ZD powierzchni zabudowy altan, poprzez odesłanie w 8 ust. 4 pkt 1 Uchwały do "przepisów odrębnych". Ma rację Skarżący, iż taki sposób zredagowania ww. postanowienia Planu – tj. bez jednoznacznego wskazania aktu normatywnego, do którego następuje odesłanie – narusza Zasady techniki prawodawczej, przy czym, zdaniem Sądu, nie tylko wskazany w skardze przepis § 22 ust. 2 w zw. z § 143 ZTP, ale także unormowania § 156 ZTP. Co jednak tu istotniejsze, analizowane postanowienie Uchwały jest wadliwe, w stopniu istotnym, przede wszystkim z tej przyczyny, iż jest ono normatywnie puste. W obowiązującym systemie prawa nie sposób bowiem obecnie wskazać żadnego "przepisu odrębnego", który regulowałby kwestię dopuszczalnej powierzchni zabudowy altan posadawianych na terenie r.o.d. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b., który – co trafnie podkreślono w skardze – nie ogranicza dopuszczalności wznoszenia na działkach altan (i obiektów gospodarczych) o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2 w miastach i 35 m2 poza granicami miast, a jedynie wprowadza wymóg uzyskiwania dla takich altan (obiektów) pozwolenia na budowę. Przepisem odrębnym, w analizowanym tu znaczeniu, nie jest także wskazany w odpowiedzi na skargę § 107 ust. 4 Regulaminu ROD – który wprawdzie stwierdza expressis verbis, iż altana może mieć powierzchnię zabudowy mierzoną po obrysie ścian zewnętrznych: (1) w ogrodach w granicach miast do 25 m2, (2) w ogrodach poza granicami miast do 35 m2 – ale nie stanowi źródła prawa obowiązującego powszechnie ani lokalnie, w rozumieniu art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji. Regulamin ROD jest bowiem tylko aktem uchwalonym przez organy statutowe organizacji społecznej, jaką bez wątpienia jest Polski Związek Działkowców (zob. art. 25 ust. 1 u.r.o.d.). A zatem, zgodnie z regułami ogólnymi, może być on adresowany i wiążący tylko dla ograniczonego kręgu adresatów – członków tej organizacji lub innych podmiotów korzystających z ogródków działkowych znajdujących się we władaniu PZD. Potwierdza to § 1 ust. 2 Regulaminu ROD, w myśl którego regulamin ten ma zastosowanie do członków zwyczajnych PZD, a w zakresie zasad dotyczących zagospodarowania i użytkowania działki oraz zasad współżycia społecznego obowiązujących na terenie ogrodów regulamin stosuje się odpowiednio wobec instytucji prowadzących działalność społeczną, oświatową, kulturalną, wychowawczą, rehabilitacyjną, dobroczynną lub opieki społecznej, którym oddano działkę do bezpłatnego użytkowania zgodnie ze statutem PZD. Wypada nadmienić, iż omawiany Regulamin ROD, w odróżnieniu od statutu PZD, nie ma nawet wyraźnego umocowania w ustawie o r.o.d. Wszystko to przemawia przeciwko możliwości uznania Regulaminu ROD za źródło prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji. Tymczasem zgodnie z podstawowymi zasadami budowy systemu prawa – stanowiącymi istotny element demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) – m.p.z.p. jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji (zob. art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) może w zakresie swych ustaleń odsyłać jedynie do aktów prawa powszechnie obowiązującego lub innych aktów prawa lokalnego w rozumieniu Konstytucji. W przeciwnym razie – gdyby przyjąć dopuszczalność odsyłania w m.p.z.p. do postanowień aktów normatywnych nie mieszczących się w katalogu źródeł prawa – doszłoby w istocie do scedowania części władztwa planistycznego gminy na nieuprawniony podmiot (autora tych aktów), który tą drogą zyskiwałby możliwość ustalania, mocą swej decyzji, sposobu (parametrów) zabudowy lub zagospodarowania określonego obszaru. W konsekwencji – zważywszy na fakt, iż ustalenia m.p.z.p. współkształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) – oznaczałoby to również dopuszczenie ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji) bez zachowania konstytucyjnych wymogów legalności takiej ingerencji, przede wszystkim bez wymaganego umocowania w ustawie (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Należy w tym miejscu podkreślić, iż w świetle art. 9 u.r.o.d. rodzinne ogrody działkowe mogą funkcjonować nie tylko na gruntach, których właścicielem jest PZD, ale także na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji uznanie za prawidłową praktyki odsyłania w kwestii ustaleń w zakresie niektórych parametrów (wskaźników) zabudowy lub zagospodarowania terenu do aktów spoza systemu źródeł prawa, takich jak Regulamin ROD – z czym mamy de facto do czynienia w niniejszej sprawie na gruncie § 8 ust. 4 pkt 1 Uchwały – byłoby równoznaczne z przyznaniem PZD możliwości ograniczania, poprzez swoje akty wewnątrzorganizacyjne, prawa własności nie tylko gruntów należących do tego podmiotu, ale także, wykorzystywanych na cele r.o.d., nieruchomości gminnych i skarbowych. Byłaby to zaś sytuacja niewątpliwie nie do zaakceptowania w świetle przywołanych wyżej zasad demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjnej ochrony własności. Warto dodać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na niedopuszczalność "otwierania" norm planu miejscowego poprzez odesłania do nieprzewidzianych przepisami prawa procedur lub czynności, które w efekcie mogą prowadzić do zmiany tą drogą ustaleń planistycznych. W szczególności uznano, iż zamieszczenie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, iż zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone (zob. wyrok WSA z 28.04.2008 r., II SA/Kr 224/08, CBOSA). W innym orzeczeniu stwierdzono, że wadliwość przepisów planu może polegać na tym, że niezgodnie ze statusem planu jako aktu prawa miejscowego pozwala się na zmianę jego norm poprzez różnego rodzaju czynności pozaprawne lub indywidualne lub też bez podstawy prawnej nakłada się indywidualne obowiązki (zob. wyrok WSA z 16.05.2008 r., II SA/Kr 230/08, CBOSA). Analogicznie, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zamieszczenia w § 8 ust. 4 pkt 1 Uchwały unormowania, iż powierzchnię zabudowy altany ustala się "zgodnie z przepisami odrębnymi" skutkuje nadmierną niedookreślonością analizowanej regulacji oraz stwarza realne ryzyko "otwarcia" norm Planu na ich doprecyzowywanie w drodze aktu "pozaprawnego" (tj. nie mieszczącego się w systemie źródeł prawa określonym w art. 87 Konstytucji), jakim jest Regulamin ROD. Niezależnie od powyższego – mając w szczególności na względzie brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b. – w którym obok "altan" wymienione zostały także "obiekty gospodarcze" – należałoby oczekiwać od uchwałodawcy lokalnego, iż regulując w m.p.z.p. kwestię powierzchni "altan", obejmie stosowną regulacją także "obiekty gospodarcze". W Planie uchwalonym przez RMP takiej regulacji brak. W uznaniu Sądu wszystkie wskazane wyżej wady Uchwały mieszczą się w pojęciu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujących nieważnością odnośnych części Planu. Zważywszy, że stwierdzone naruszenia dotyczą nie tylko regulacji pozytywnej Planu, tj. wadliwości sformułowania konkretnych jego ustaleń (tu: § 8 ust. 4 pkt 1 Uchwały), ale obejmują także aspekt negatywny, w postaci stwierdzenia tzw. zaniechania uchwałodawczego w zakresie określonych parametrów zabudowy (tu: braku określenia linii zabudowy oraz dopuszczalnej powierzchni zabudowy dla obiektów gospodarczych), to należy uznać, iż wadliwością dotknięty jest cały przepis poświęcony parametrom i wskaźnikom zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj. cały ust. 4 w § 8 Uchwały. Zważywszy zaś na to, że zawarte w przywołanym przepisie unormowania stanowią istotny element całej regulacji planistycznej poświęconej terenowi ZD (tj. § 8 Uchwały) – bez którego to elementu regulacja ta stałaby się w praktyce istotnie dysfunkcjonalna, a wręcz niewykonalna – niezbędnym okazało się stwierdzenie nieważności całego zaskarżonego przepisu § 8 Uchwały oraz odpowiadającego jemu fragmentu części graficznej Planu, tj. w zakresie oznaczonym symbolem ZD. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił w punkcie 2 sentencji wyroku, że Uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności nie może być wykonana. O kosztach (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, z późn. zm.). Sąd uznał bowiem, że okoliczność, iż postępowanie sądowe w sprawach, których dotyczy art. 100 u.s.g., jest wolne od opłat sądowych, nie oznacza, że strona skarżąca w przypadku wygrania sprawy nie może żądać zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. MZ