II OSK 45/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska /spr./ Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 292/07 w sprawie ze skargi J. O. i J. O. na uchwałę Rady Miasta U. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt 1 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta U. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U., w pkt 2 zasądził od Gminy U. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego, co powoduje jej nieważność w całości. W planie miejscowym objętym zaskarżoną uchwałą brak jest bowiem wymaganego przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", określenia linii zabudowy dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol planu MN2), w tym również linii zabudowy wyznaczającej odległość budynków od drogi, przy której położona jest działka skarżących oznaczona nr pgr. [...]. W ocenie Sądu fakt wskazania linii rozgraniczających w odniesieniu do projektowanych nowych dróg nie oznacza, że został zrealizowany przez organ planistyczny obowiązek określenia w planie miejscowym linii zabudowy. Są to bowiem dwa odrębne pojęcia zarówno w rozumieniu przepisów ustawy, jak również w znaczeniu przepisów techniczno-budowlanych wskazanych w art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd wskazał, że plan miejscowy objęty zaskarżoną uchwałą nie określa na terenach przeznaczonych pod zabudowę linii zabudowy, pomimo że ich określenie stanowi obligatoryjny element planu. Sąd rozważając również kwestię legitymacji skarżących wskazał, że ustalenia planu naruszają ich uprawnienia właścicielskie, co upoważnia do złożenia skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarżący poprzedzili wniesienie skargi wezwaniem Rady Miasta U. do usunięcia naruszenia prawa, zatem spełnione zostały przesłanki wymagane powyższym przepisem. Dodatkowo wskazać należy, że interes prawny skarżących naruszony został poprzez jedynie częściowe rozpoznanie zgłoszonych przez nich uwag do projektu planu miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina U., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również błędną interpretację art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 17 pkt 12 i 14 oraz art. 28 ustawy, a także § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego objętym zaskarżoną uchwałą nie zostały określone linie zabudowy. Organ planistyczny nie ma bowiem obowiązku zawarcia w planie miejscowym wszystkich elementów wskazanych w art. 15 ust. 2 ustawy. Obowiązek ten jest bowiem uzależniony od całokształtu zagadnień związanych z ustaleniem ładu przestrzennego. W związku z powyższym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają. Natomiast na terenach, gdzie obiekty sytuowane są w sposób przypadkowy i nie występują przesłanki natury kompozycyjnej, z reguły nie określa się linii zabudowy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną dla dokonania oceny prawidłowości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego zaskarżoną uchwałą konieczne było uzupełnienie akt sprawy o cały rysunek przedmiotowego planu miejscowego, z którego wynika, że linie zabudowy zostały określone na długości 35,2 km obszaru objętego planem. W związku z powyższym Sąd winien zwrócić się o taki dokument. Również błędne jest stanowisko Sądu, że interes prawny skarżących został naruszony przez jedynie częściowe rozpoznanie przez organ planistyczny wniesionych przez nich uwag do projektu planu miejscowego, tj. przez przyjęcie braku odniesienia organu do zgłoszonej uwagi nr [...] do projektu planu, w sytuacji kiedy w pozycji [...] załącznika 3 do zaskarżonej uchwały została zamieszczona uwaga skarżących dotycząca zaostrzenia przepisów o możliwości zabudowy terenów oznaczonych na planie (MN), sąsiadujących z nieruchomością skarżących. Błędna jest również wykładnia przepisu art. 17 pkt 12 i 14 ustawy polegająca na przyjęciu bezwzględnego zakazu wpisywania syntetycznej treści uwagi, w sytuacji, kiedy ze złożonego przez stronę wniosku jednoznacznie wynika, że przedmiotem analizy i rozstrzygnięcia w tym zakresie była cała treść wniosku. Konkluzja skargi kasacyjnej zawiera wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. i J. O. wnieśli o jej oddalenie, podnosząc że nietrafnym jest zarzut, iż Sąd wydał zaskarżone orzeczenie jedynie na podstawie analizy fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego zaskarżoną uchwałą, bowiem dwukrotnie zwracano się do organu administracji o przedstawienie całości akt administracyjnych dokumentujących procedurę uchwalania planu wraz ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli również, że ich interes prawny został naruszony poprzez jedynie częściowe rozpatrzenie zgłoszonych przez nich uwag do projektu planu. Skarżący przyznali wskazywane w skardze kasacyjną okoliczności wyznaczenia linii zabudowy w planie miejscowym wskazując jednak, iż linie te nie zostały wyznaczone dla działek położonych w sąsiedztwie ich nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasadnie zarzuca naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. podnosząc, że dokonane przez Sąd I instancji ustalenie, iż zaskarżony plan w ogóle nie zawiera wyznaczonych linii zabudowy, zostało poczynione bez odniesienia tego ustalenia do całości części graficznej planu, bowiem nie znajdował się on w materiałach, którymi dysponował Sąd I instancji przy orzekaniu. Przedstawione akta zawierają wyłącznie niewielki wycinek części graficznej planu odnoszący się do miejsca położenia nieruchomości skarżących, brak jest natomiast całego załącznika graficznego. Słusznie w tych okolicznościach skarga kasacyjna podnosi, że ustalenie poczynione przez Sąd I instancji nie znajdują potwierdzenia w materiałach sprawy. Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy i wobec tego poczynienie ustaleń faktycznych, które nie znajduje odzwierciedlenia w materiałach sprawy stanowi naruszenie tego przepisu. Przy braku w aktach sprawy całego załącznika graficznego planu w istocie nie jest jasnym na czym Sąd I instancji oparł przekonanie, iż cały plan nie zawiera wyznaczenia linii zabudowy i przyjmując a priori takie założenie, z tej tylko przyczyny stwierdził nieważność całej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U. z dnia [...]. Znamienne jest przy tym, że sami skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną przyznają rację podnoszonej przez wnoszącą skargę kasacyjną okoliczności, że "linie zabudowy występują w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta U., jednakże nie zostały określone dla wszystkich terenów, dla których było to wymagane, np. nie zostały wyznaczone dla działek położonych w sąsiedztwie nieruchomości skarżących określonej jako pgr [...]". Naruszenie wymienionego przepisu ma oczywisty wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia i powoduje jego uchylenie. Wprawdzie wniesiona przez J. O. i J. O. skarga zawiera wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały nr [...] Rady Miasta U. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U. to z jej treści jednoznacznie wynika, że przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała w zakresie rozstrzygnięć tego planu, ale wyłącznie ta jego część, która odnosi się do terenu położenia ich działki oznaczonej jako pgr [...] i innych działek przylegających do sięgacza ul. [...], przez niewyznaczenie dla tych terenów linii zabudowy. Wyłącznie w odniesieniu do tej części ustaleń planu zostały skierowane zarzuty jak i wywiedzione wymagane treścią art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym okoliczności naruszenia interesu prawnego skarżących. Przedmiotem zaskarżenia nie była więc cała uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz wyłącznie jej część, w stosunku do której skarżący w oparciu o wymieniony przepis wywodzili zarzuty wskazując na naruszenie interesu prawnego. Stwierdzenie zaskarżonym wyrokiem uchwały w całości oznacza, że Sąd I instancji przekroczył granice zaskarżenia naruszając art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie w jakim stwierdzenie nieważności odnosi się do ustaleń planu, niezakwestionowanych przez skarżących. W tych okolicznościach ujawnione naruszenie przepisów procesowych powodujące uchylenie zaskarżonego wyroku nie może prowadzić do przekazania w tym zakresie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w myśl art. 185 p.p.s.a., Stąd uznając, z przyczyn, o których mowa w dalszej części uzasadnienia, za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego Sąd rozstrzygał co do wniesionej skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w zakresie w jakim rozstrzygnięcie Sądu I instancji przekroczyło granice zaskarżenia orzekł tylko o uchyleniu wyroku. Uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy polegający na błędnej wykładni tego przepisu w zakresie w jakim dotyczy on wymogu określenia w planie miejscowym linii zabudowy. W ustawie nie zostało zdefiniowane pojęcie "linii zabudowy" wymienione w tym przepisie i brak jest jego określenia w innych uregulowaniach, na co słusznie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazując, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji pojęcia linii zabudowy. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż linia zabudowy nie jest tożsama z liniami rozgraniczającymi o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1, bowiem te linie wyznaczają wyłącznie rozgraniczenie terenów o różnym ich przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że linie rozgraniczające o jakich mowa w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie a określone w planie miejscowym dla realizacji nowych dróg publicznych nie są linią zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Linie te bowiem wyodrębniają wyłącznie teren pod inwestycję o charakterze drogi publicznej od terenu przyległego przeznaczonego na inny cel. Zwrócić należy przy tym uwagę, że stosownie do treści art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) w planach miejscowych wyznaczenie terenu pod przyszłą budowę dróg winno obejmować pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed ujemnym niekorzystnym oddziaływaniem i jeśli linia rozgraniczająca uwzględnia zarazem wymagania art. 43 tej ustawy to należy przyjąć, iż tak wyznaczona linia rozgraniczająca będzie spełniała zarazem funkcję linii zabudowy. W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy linia zabudowy stanowi niewątpliwie element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 ustawy w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję – z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Zwrócić należy uwagę, iż dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy o drogach publicznych ustalający wymagania w zakresie odległości w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych. Niewątpliwie wyznaczenie linii zabudowy dla spełnienia wymagań art. 35 ust. 2 i art. 43 ustawy o drogach publicznych będzie niezbędne w przypadku przewidywania w planie przeznaczenia terenu pod realizację nowych dróg, bowiem będzie koniecznym wyznaczenie terenu niezbędnego nie tylko pod realizację samej drogi lecz i ukształtowanie takiej przyszłej zabudowy, która będzie spełniała wymagania ostatniego z wymienionych przepisów. Podzielić należy stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, iż w treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności dla działek nieprzylegających do dróg publicznych. Zgodzić należy się z poglądem, że przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż plan miejscowy winien zawierać obligatoryjnie tylko te ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 ustawy jeżeli w terenie objętym planem powstają okoliczności faktycznie uzasadniające takie ustalenia (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2004, s. 154). W odniesieniu do terenu, w skład którego wchodzi działka skarżących nie ujawniono żadnych uwarunkowań, które nakazywałyby wyznaczenie przebiegu linii zabudowy. Działki na wskazanym terenie, w tym działka skarżących, nie przylegają do drogi publicznej i nie jest też przewidziana w planie realizacja takiej drogi nie ma nadto innych uwarunkowań, z których mógłby wynikać nakaz wyznaczenia linii zabudowy. Kwestia usytuowania na działkach sąsiednich obiektów budowlanych będzie zaś reglamentowana powszechnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. W myśl art. 17 pkt 12 i 14 ustawy organ gminy przygotowujący projekt planu rozpatruje uwagi i przedstawiając radzie gminy projekt planu dodaje do niego listę nieuwzględnionych uwag. Ustawa nie określa jakiegokolwiek trybu dla rozpoznania przez wymieniony w art. 17 organ wniesionych uwag jak i nie określa szczegółowych wymagań dotyczących listy nieuwzględnionych uwag. Stosownie do § 12 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego w wykonaniu delegacji przewidzianej w art. 16 ust. 2 ustawy listę uwag zgłoszonych do projektu planu stanowi wykaz tych uwag sporządzony według wzoru stanowiącego załącznik 9 do rozporządzenia. Podług tego wzoru w rubryce 1 wpisuje się liczbę porządkową nadaną wnioskowi, a w rubryce 4 treść uwagi, z tym że integralnym załącznikiem wykazu jest zbiór uwag, natomiast w rubrykach 7 i 8 wpisywana jest treść rozstrzygnięcia. Jest okolicznością niesporną w rozpoznawanej sprawie, że skarżący wraz z inną osobą (Z. H.) wnieśli uwagę zawartą w jednym piśmie procesowym i uwaga ta została zarejestrowana pod pozycją [...] wykazu i stanowi ona jego integralną część. Treść uwagi dotyczy zaostrzenia uregulowania w projekcie planu realizacji usług na terenach oznaczonych symbolem MN oraz wyznaczenia linii zabudowy w odległości 15 m od krawędzi drogi wewnętrznej przebiegającej w terenie położenia nieruchomości skarżących i ta część treści uwagi nie została ujęta w rubryce 4 wykazu odnoszącej się do treści uwagi. Podnieść należy, iż uwaga o jakiej mowa w art. 18 ustawy nie jest środkiem swoistego zaskarżenia projektu planu i nie pełni ona takiej funkcji jak przewidziane w uprzednio obowiązującym stanie prawnym regulowanym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zarzuty i protesty. Zgodnie z art. 18 ustawy uwagę może wnieść każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie wyłożonego planu bez wykazywania swojego interesu w zgłoszeniu uwagi, która w istocie stanowi wyrażenie krytycznego stanowiska względem ustaleń projektu planu. W ustawie nie zostały sprecyzowane przepisy regulujące tryb rozpoznawania uwag przez organ przygotowujący projekt planu a art. 17 pkt 12 i 14 poza terminem nie stawia żadnych wymagań w tym względzie przewidując, że przy przedstawieniu projektu planu radzie przedstawia się również listę nieuwzględnionych uwag. W szczególności w uregulowaniu tym nie wymienia się aby przedstawiona lista specyfikowała treść nieuwzględnionej uwagi. Zgodzić w związku z tym należy się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok zapadł z obrazą wymienionego przepisu wobec przyjęcia przez Sąd, iż wynika z niego nakaz uwzględnienia w wykazie przedstawionym radzie treści uwag, a brak zamieszczenia treści uwagi stanowi przesłankę do uznania, iż nie została ona rozpatrzona. O czym była mowa, wniesiona przez skarżących uwaga znalazła się w przedstawionym radzie wykazie nieuwzględnionych uwag i stanowi jego integralną część jako załącznik do tego wykazu stąd z naruszeniem art. 17 pkt 12 i 14 Sąd I instancji przyjął, iż uwaga skarżących nie została rozpatrzona. Wadliwie w związku z powyższym Sąd I instancji ocenił, iż doszło do naruszenia procedury planistycznej, a częściowe rozpatrzenie zgłoszonych uwag naruszyło interes prawny skarżących. W konsekwencji podzielić należy stanowisko skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok zapadł z obrazą art. 28 ustawy, bowiem Sąd I instancji wadliwie zinterpretował art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i art. 17 pkt 12 i 14 i przyjął, iż uchwalenie planu nastąpiło z naruszeniem tych przepisów. Wobec ujawnionego naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do wniesionej skargi w oparciu o treść art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok rozpoznając równocześnie skargę. Co już wynika z poprzednio przedstawionych rozważań, z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy nie wynika obowiązek ustalenia przebiegu linii zabudowy dla każdej działki budowlanej leżącej na terenie objętym planem i o czym była mowa już uprzednio obowiązek taki w szczególności nie istnieje w stosunku do działek, które nie przylegają do terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod realizację dróg publicznych, a tak jak działka skarżących skomunikowane są tylko z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną. W związku z powyższym za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi, iż rozstrzygnięcia planu w odniesieniu do terenu położenia działki skarżących przez to, że nie wyznaczono linii zabudowy naruszają wymieniony przepis. Nie jest też uzasadniony zarzut skargi, iż uchwalenie planu nie zostało poprzedzone rozpoznaniem zgłoszonej uwagi, skoro wniesione w tej mierze pismo skarżących zarejestrowane pod pozycją [...] znajduje się w wykazie nieuwzględnionych uwag z równoczesnym zapiskiem, iż uwaga częściowo została uwzględniona i pismo to stanowi integralną część sporządzonej listy wniesionych uwag, co jest wystarczającym udokumentowaniem, iż wniesiona uwaga była przedmiotem rozpoznawania skoro w art. 17 pkt 12 ustawy nie sformułowane zostały żadne wymagania dotyczące rozpoznawania uwagi. W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska skarżących, iż podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia planu zapadło bez rozpoznania ich uwagi. Skoro sformułowane w skardze zarzuty skierowane do wymienionych ustaleń planu miejscowego okazały się nieuzasadnione, jak też niezasadny okazał się zarzut naruszenia procedury planistycznej dotyczący nierozpoznania wniesionej przez skarżących uwagi, to przy braku ujawnienia naruszenia prawa, które wymagałoby wzięcia pod rozwagę z urzędu, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 188 i 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.