I OSK 73/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA: Małgorzata Pocztarek Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 153/09 w sprawie ze skargi A. H. i M. R. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz A. H. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 153/09 oddalił skargę A. H. i M. R. na decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] 1) orzekł o zwrocie nieruchomości będącej własnością Gminy B., położonej w B. przy ul. [...] oznaczonej geodezyjnie projektowanymi działkami nr [...] o pow. 0,8540 ha, nr [...] o pow. 0,9025 ha i nr [...] o pow. 0,0135 ha w obrębie [...], wpisanej w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz: a) A. H. w udziale wynoszącym [...] części, b) A. R. w udziale wynoszącym [...] części, c) W. J. D. w udziale wynoszącym [...] części, B. L. w udziale wynoszącym [...] części, d) D. L. w udziale wynoszącym [...] części, e) B. L. w udziale wynoszącym [...] części, e) D. K. w udziale wynoszącym [...] części i f)T. K. w udziale wynoszącym [...] części. 2) jednocześnie stwierdził, że zwrot wymienionej nieruchomości następuje nieodpłatnie, 3) umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej obecnie przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent T. wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 1978 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania, wywłaszczono od J. K., Z. H., W. R., A. K., B. K. L., D. M. L. i B. W. L., zabudowaną nieruchomość położoną w B., o łącznej powierzchni 3 1350 ha, dla której urządzono księgę wieczystą nr [...]. Wywłaszczenie nastąpiło za odszkodowaniem w wysokości 1 190 009 zł., w związku z przeznaczeniem nieruchomości pod budowę [...] w B., zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 1974 r. O zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili poprzedni współwłaściciele oraz spadkobiercy byłych współwłaścicieli nieruchomości. Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 4 marca 2004 r. z udziałem przedstawicieli wnioskodawców, Gminy B. i [...], ustalono, że mimo upływu około 29 lat od momentu wywłaszczenia nieruchomości nie rozpoczęto na niej żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Działki nr [...],[...] i [...] są częściowo zabudowane zdewastowanymi obiektami dawnego browaru b., teren jest otwarty, niezagospodarowany, porośnięty pojedynczymi drzewami, działka nr [...] w znacznej części ogrodzona i użytkowana jako padok dla koni, pozostały teren porośnięty drzewami i krzewami, natomiast działka nr [...] to teren nieużytkowany, porośnięty drzewami i krzewami. Wobec powyższego uznać należy, że zachodzą, przewidziane art. 136 ust. 3 i art.137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.- dalej powoływanej jako u.g.n.) przesłanki uzasadniające zwrot części nieruchomości oznaczonej działkami nr [...],[...] i [...]. Orzekając o zwrocie, trzeba jednak mieć na uwadze treść art. 140 u.g.n., zgodnie z którym przy zwrocie nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca właścicielowi wypłacone zwaloryzowane odszkodowanie. Odszkodowanie to podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu w razie stwierdzenia, że nieruchomość uległa zmianie na skutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie wartość zwaloryzowanego odszkodowania należnego Gminie jest mniejsza od kwoty określającej stopień zmniejszenia wartości powyższych działek, dlatego organ orzekł o nieodpłatnym zwrocie tej części wywłaszczonej nieruchomości. Nie ma natomiast podstaw prawnych do orzeczenia o zwrocie działek o numerach [...] i [...]. Na podstawie decyzji Zarządu Miasta B. z dnia [...] lipca 1992r zostały one obciążone prawem użytkowania wieczystego na rzecz [...]. Prawo to wpisano do księgi wieczystej w dniu 15 lutego 1993 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji zgodnie z art.229 u.g.n. byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Od powyżej decyzji odwołanie wnieśli Prezydent Miasta B. oraz W. D., B. L., A. H., M. R. Prezydent Miasta B. kwestionował zaskarżoną decyzję w części dotyczącej orzeczenia, że zwrot nieruchomości następuje nieodpłatnie. Domagał się uchylenia decyzji w tej części i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Wskazał przy tym. że organ błędnie ocenił stan oraz wartość nieruchomości w dniu wywłaszczenia, co w konsekwencji niezasadnie doprowadziło do nieodpłatnego zwrotu działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Pozostali odwołujący się zaskarżyli decyzję pierwszoinstancyjną w części dot. punktu 3 dotyczącego umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], podnosząc, że prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] w B. zostało ujawnione w księdze wieczystej dopiero po złożeniu w dniu 28 grudnia 1992 r. wniosku o zwrot omawianej nieruchomości. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda Kujawsko- Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podkreślił, że jeżeli chodzi o umorzenie postępowania w sprawie działek o numerach [...] i [...], to organ I instancji orzekł zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 229 u.g.n. Ustalenia faktyczne dotyczące tych działek wypełniają bowiem dyspozycję powołanego przepisu, co przesądza o wygaśnięciu prawa do zwrotu, a w konsekwencji o obowiązku umorzenia postępowania w stosunku do tej części nieruchomości. Na uwzględnienie zasługuje natomiast odwołanie Prezydenta Miasta B. Zdaniem organ II instancji sprawa rozliczenia odszkodowania za zwracane działki wymaga bowiem ponownego rozpatrzenia. Błędne założenia i sporne ustalenia wynikające z operatu szacunkowego, będącego podstawą decyzji Prezydenta Miasta T., wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części, co uzasadnia konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli A. H. i M. R., zaskarżając decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w części rozstrzygnięcia dotyczącego działek nr [...] i nr [...]. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego działek nr [...] i nr [...]., zarzucając naruszenie art.229 u.g.n., w zw. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. i w związku z art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a w zw. z art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zdaniem skarżących naruszenie powołanych przepisów polegało na niedokonaniu zwrotu działek nr [...] i [...] w wyniku bezzasadnego powołania się na wyłączenie przewidziane w art.229 u.g.n. W sprawie w ogóle nie rozważno i nie uwzględniono, że uwłaszczenie tymi działkami nastąpiło z oczywistym naruszeniem praw osób trzecich, gdyż nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste, mimo że przed zakończeniem postępowania uwłaszczeniowego osoby uprawnione złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda Kujawsko- Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdził, że trudno się zgodzić z zarzutami przedstawionymi w skardze, w szczególności z naruszeniem art. 229 u.g.n. Jest to norma o charakterze intertemporalnym. Odnosi się ona do sytuacji zastanej w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i ma na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. W art. 233 u.g.n. ustawodawca przyjął zasadę bezpośredniego działania nowego prawa i postanowił, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż działkami nr [...] i [...] rozporządzono przed 1 stycznia 1998 r, w sposób określony w art. 229 u.g.n., tj. oddano je w użytkowanie wieczyste decyzją Zarządu Miasta B. z dnia [...] lipca 1992 r. W związku z tym roszczenie o zwrot nieruchomości w tej części nie przysługuje właścicielom, czy ich następcom prawnym, choćby były spełnione przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), oddalił skargę A. H. i M. R. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja organu II instancji, uwzględniająca odwołanie jednej ze stron postępowania administracyjnego. Została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i jest decyzją kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W sprawie niewątpliwie zachodzi konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ II instancji słusznie wskazał, że wyjaśnienia wymaga dlaczego w operacie szacunkowym, będącym podstawą wydania decyzji założono, że dla potrzeb określenia wartości na dzień wywłaszczenia przyjęto lokalizację nieruchomości jako przeciętną, a dla potrzeb określenia aktualnej wartości przyjęto lokalizację niekorzystną. Wyjaśnienia wymaga również, także sposób określenia wysokości odszkodowania przypadającego Gminie B. Ponadto należy wyjaśnić, dlaczego w operacie przyjęto stan techniczny budynków w dniu wywłaszczenia jako średni i czy uwzględniono to, że znajdujący się na tym gruncie browar nie funkcjonował już od wielu lat, co mogło mieć wpływ na jego stan techniczny, a także na jego wartość. Z tych względów, zdaniem WSA w Bydgoszczy, zasadne było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem przepisów prawa, na podstawie których została wydana. Efektem wydania tej decyzji jest to, że organ I instancji będzie rozpoznawał ponownie całą sprawę i nie będąc związany wskazaniami organu II instancji, wyda w sprawie nowe rozstrzygnięcie, od którego stronom postępowania będzie przysługiwało odwołanie. Podkreślono również, że w sytuacji, gdy dochodzi do zgodnego z przepisami prawa uchylenia decyzji organu I instancji w całości, brak uzasadnienia do rozstrzygania przez sąd o prawidłowości tej decyzji w jakiejś części, np. w części zaskarżonej przez skarżących. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli A. H. i M. R., reprezentowani przez adwokata. Skarga kasacyjna M. R. została odrzucona postanowieniem WSA w Bydgoszczy z dnia 11 września 2009r sygn. II SA/Bd 153/09. W skardze kasacyjnej A. H. zaskarżył wyrok z dnia 23 czerwca 2009r w całości oraz domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na zaniechaniu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zarzutu skargi z dnia 14 maja 2008 r. na decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r.; - art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na zaniechaniu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy kwestii prawidłowości decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego działek nr [...] i nr [...] położonych przy ul. [...] w zakresie szerszym niż zarzut podniesiony w skardze z dnia 14 maja 2008 r. na decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z ostrożności procesowej podniesiono również zarzut naruszenia przepisów: - art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wadliwego uzasadnienia wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 153/09 niezawierającego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, z której wynikałyby przyczyny nieuwzględnienia zarzutów skargi z dnia 14 maja 2008 r. na decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz niezawierającego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, z której wynikałyby jakiekolwiek inne przyczyny odmowy uwzględnienia skargi; - art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na jego błędnej wykładni a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu, polegającym na błędnym przyjęciu, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, ale w niniejszej sprawie wobec oddalenia skargi nie jest to konieczne; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 229 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku przyjęcia przez WSA w Bydgoszczy, że nie istnieje obowiązek zwrotu nieruchomości w wyniku zastosowania wyłączenia przewidzianego w art. 229 u.g.n. w sytuacji, gdy ustanowienie użytkowania wieczystego- będące przesłanką zastosowania wyłączenia z art. 229 u.g.n. – naruszało prawa osób trzecich. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w WSA w Bydgoszczy w ogóle nie rozpoznał sprawy nawet w granicach wyraźnie podniesionego zarzutu prawa materialnego. Odniósł się jedynie do kwestii operatu szacunkowego, co w ogóle nie stanowiło przedmiotu skargi. Uchylenie się przez wojewódzki sąd administracyjny od oceny jednoznacznie sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego stanowi uchybienie art. 134 § 1 P.p.s.a. (tak w wyroku NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1579/07). Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie zawsze powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Podobnie Sąd I instancji powinien wszechstronnie rozważyć sprawę, nie pomijając części zaskarżonej przez skarżących. Gdyby bowiem przyjąć interpretację wskazaną przez WSA w Bydgoszczy sprawa musiałaby trafić do ponownego rozpoznania przez organy administracji w oparciu o kwestie związane z operatem szacunkowym, następnie wróciłaby do WSA, aby rozpatrzyć kolejny aspekt sprawy, czyli kwestię związaną z działkami nr [...] i nr [...]. Mając powyższe na względzie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie wyroku powinno dotyczyć pełnego zakresu sprawy, a nie jej wycinka, w tym przypadku powinno dotyczyć również działek nr [...] i nr [...] w aspekcie możliwości ich zwrotu w związku z ustanowieniem na nich użytkowania wieczystego [...]. Podkreślenia wymaga również fakt, że art. 229 u.g.n. stanowi wyjątek od zasady zwrotu nieruchomości w razie zaistnienia przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n., W związku z tym zastosowanie powinna znaleźć ugruntowana dyrektywa wykładni norm prawnych, zgodnie z którą wyjątki od zasady interpretuje się wąsko. W wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma rangę konstytucyjną. Zatem nie można było pominąć faktu, że oddanie spornych działek nr [...] i nr [...] w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III AZP 14/99 nabycie uprawnień do użytkowania wieczystego nie może zatem odbyć się kosztem uprawnień do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej wykorzystywanej niezgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę ochrony własności. Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości przewidziane w tym przepisie możliwości uwłaszczenia określonych podmiotów nie mogą naruszać praw osób trzecich. Taką osobą trzecią niewątpliwie jest poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości, któremu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt III ARN 65/95 wskazał, że wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej (lub innej) osoby prawnej, nie staje się dla niej ex lege przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 325/04. oraz prof. T. Woś w publikacji "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczanych nieruchomości" (wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004, s. 232-233). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. W pierwszej kolejności odnieść się należy do wytyku złamania przez Sąd I instancji art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dodatkowo, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie musi także zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Zaskarżona decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego miała charakter decyzji kasacyjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucanie Sądowi, iż stosownie do art.141 § 4 P.p.s.a. nie udzielił wskazań, co do dalszego przebiegu postępowania jest zatem błędne. Wskazań takich udziela się bowiem jedynie w wyroku uwzględniającym skargę, co wprost wynika z powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny, nie podzielając zarzutu kasatora dotyczącego błędnej wykładni art.141 § 4 P.p.s.a., uznał, że WSA w Bydgoszczy złamał jednak powyższy przepis przez jego niewłaściwe zastosowanie. Czynność sporządzenia uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a zatem sama przez się nie może -co do zasady- wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy. Jednakże tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Szczególne miejsce w pisemnych motywach wyroku niewątpliwie zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania, ewentualnie także Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone działanie organu administracji publicznej za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. jest więc skuteczny wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnia w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej normy, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego ani przepisów procesowych w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie w pełni odpowiada powołanym wymogom, gdyż nie zawiera rzetelnego wyjaśnienia podstawy podjętego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie wyjaśnił bowiem, dlaczego przedmiotem swych rozważań uczynił decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w całości, a przy tym ocenił jej legalność wyłącznie z punktu widzenia podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta T. w zakresie odnoszącym się jedynie do działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Zauważyć zatem należy, że osnowa decyzji Prezydenta T. składała się z 3 punktów. Punkt 1 i 2 dotyczył zwrotu, na podstawie art.136 ust.3 i art.137 u.g.n. wymienionych już działek, natomiast pkt. 3 rozstrzygał odrębną kwestie, a mianowicie umorzenia, na podstawie art.229 u.g.n., postępowania w sprawie zwrotu działek nr [...] i [...]. Powyższa decyzja zawierała zatem dwa różne rozstrzygnięcia, które w istocie mogły być przedmiotem samodzielnych decyzji z uwagi na odmienny przedmiot rozstrzygnięcia i ich podstawę prawną. Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchylił decyzję Prezydenta T. w całości, przyznając jednocześnie, że rozstrzygnięcie objęte punktem 3 tej decyzji było prawidłowe, gdyż spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania w tym zakresie. Do sygnalizowanych kwestii Sąd I instancji nie odniósł się w pisemnych motywach swego wyroku i nie wyjaśnił dlaczego uznał, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] czerwca 2007r. także w punkcie 3 było zgodne z prawem. Należy ponadto zwrócić uwagę na regulację zawartą w art.134 § 1 P.p.s.a. W świetle tego przepisu wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie postępowanie to jest oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Zarzuty i wnioski powoływane przez stronę mają więc dla sądu walor niewiążącej informacji o wadliwości rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Granice orzekania Sądu I instancji wyznacza sprawa administracyjna, przy czym pojęcie sprawy występuje tutaj w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania działania lub bezczynności organu administracji w zakresie, w jakim nie zostało ono zaskarżone, ponieważ w tym zakresie nie dochodzi do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (por. między innymi wyroki NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07 i z dnia 9 kwietnia 2008 sygn. akt II GSK 22/08- Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z treści skargi wniesionej w niniejszej sprawie do WSA w Bydgoszczy w sposób jednoznaczny wynika, że dotyczyła ona tylko rozstrzygnięcia organu w zakresie dotyczącym działek nr [...] i nr [...]. W pozostałym zakresie skarżący w ogóle nie kwestionowali decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Decyzję tę zaskarżyli bowiem tylko w części, podkreślając, że zaskarżają ją i domagają się jej uchylenia tylko w części rozstrzygnięcia odnoszącego się do działek nr [...] i nr [...]. Sąd I instancji przekroczył zatem granice sprawy sądowoadministracyjnej, co w świetle art.134 § 1 P.p.s.a. jest niedopuszczalne. Złamanie tego przepisu oraz art.141 § 4 P.p.s.a stanowi podstawę, o której mowa w art.174 pkt.2 P.p.s.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Z powyższych względów zbędne jest ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyjaśnić jedynie należy, że odnoszą się one w przeważające mierze do odrębnej decyzji uwłaszczeniowej, która nie podlegała w niniejszej sprawie kontroli ani wojewódzkiego sądu administracyjnego ani organów administracji publicznej. Decyzja ostateczna, czego zdaje się nie zauważa autor skargi kasacyjnej, niezależnie od jej prawidłowości, korzysta z domniemania legalności. Oznacza to, że dopóki inną ostateczną decyzją nie zostanie stwierdzona jej nieważność, to funkcjonuje ona w obrocie prawnym i wywołuje określone skutki prawne. Tym samym w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie można kwestionować zasadności decyzji uwłaszczeniowej Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt.1 P.p.s.a.