II FSK 3130/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Sędzia del. NSA Zbigniew Romała, Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Łd 772/12 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania w podatku rolnym na 2011 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2012 r., I SA/Łd 772/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną przez Generalną Dyrekcję Dróg Kolejowych i Autostrad oddział w L. (zwanej dalej GDDKiA) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 kwietnia 2012 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania w podatku rolnym za 2011 r. 2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynika, że GDDKiA w 2011 r. była trwałym zarządcą działek, które są sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Działki zostały nabyte na cele budowy dróg. GDDKiA nie złożyła deklaracji dla potrzeb podatku rolnego i nie wpłaciła podatku za 2011 r. Organ I instancji dokonał wymiaru podatku rolnego w wysokości 88 zł . Od powyższej decyzji GDDKiA złożyła odwołanie, podnosząc, że co prawda nieruchomości zostały sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, o których mowa w § 67 pkt 1 i § 68 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ), jednak GDDKiA nie prowadzi i nie może prowadzić działalności rolniczej. Zatem nie może być podatnikiem podatku rolnego. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uznało, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych bez względu na to, czy ich posiadacz prowadzi na nich działalność rolniczą. Sam fakt posiadania użytków rolnych - jeżeli nie są one zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej - powoduje, że posiadacz jest podatnikiem podatku rolnego obowiązanym składać deklaracje podatkowe i wpłacać podatek w ratach na podstawie art. 6a ust. 8 ustawy dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm. – zwanej dalej: u.p.r.). Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego - stanowią zatem dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. W związku z tym organ podatkowy nie ma podstaw do pomijania tych danych w postępowaniu podatkowym. SKO podkreśliło, że w zakresie podatku od nieruchomości – a nie podatku rolnego – ustawodawca przewidział zwolnienie. Na podstawie art. 1b ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, póz. 613 ze zm.- zwanej dalej: u.p.o.l) w związku z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 z późn. zm.) na warunkach wskazanych w ustawie zwolniono z podatku od nieruchomości grunty i budynki wchodzące w skład nieruchomości przeznaczonych na budowę dróg publicznych, nabytych na własność Skarbu Państwa oraz przekazanych w trwały zarząd GDDKiA. Zwolnienie to nie dotyczy gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych. Grunty te podlegają opodatkowaniu podatkiem rolnym. Ich zwolnienia ustawodawca nie przewidział. Skoro przepisy prawa nie przewidują takiego zwolnienia – użytki rolne w zarządzie GDDKiA nie mogą korzystać ze zwolnienia w podatku rolnym. Powyższej decyzji GDDKiA zarzuciła naruszenie art.1 u.p.r. poprzez uznanie, że grunty stanowiące pas drogowy i będące w trwałym zarządzie GDDKiA opodatkowane są podatkiem rolnym, podczas, gdy grunty te nie są wykorzystywane na działalność rolniczą. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę, wskazując, że SKO błędnie przyjęło, iż sam fakt sklasyfikowania gruntu w ewidencji jako użytku rolnego jest wystarczającym do opodatkowania gruntu podatkiem rolnym. Taka wykładnia i zastosowanie przepisu art. 1 w związku z art.2 ust. 2 u.p. r. jest oczywiście błędna. W każdej sprawie przesądzające dla oceny, czy grunt rolny został wyłączony z rolniczego eksploatowania z uwagi na prowadzoną działalność gospodarczą decydować będą zaistniałe okoliczności faktyczne, takie jak cel i okoliczności nabycia gruntów, historia ich użytkowania, profil prowadzonej działalności, plany ich wykorzystywania w przyszłości. 5. Powyższy wyrok SKO zaskarżyło w całości skargą kasacyjną zarzucając mu na podstawie art. 173 i art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej: p.p.s.a.) naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 2 ust. 2 u.p.r. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasadniczym warunkiem opodatkowania gruntów podatkiem rolnym oprócz odpowiedniego sklasyfikowania gruntów w ewidencji gruntów jest to, aby owe grunty były faktycznie zajęte na prowadzenie działalności rolniczej, 2) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a.- poprzez nieuzasadnione a wiążące wskazania co do kierunku dalszego postępowania w sprawie, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – poprzez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w uzasadnieniu decyzji SKO oraz poprzez nieuzasadniony zarzut, że SKO nie przeprowadziło jakiegokolwiek postępowania dowodowego, czym naruszyło art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ord. pod. Mając na uwadze powyższe SKO wniosło o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i dlatego podlega uwzględnieniu. 6. Artykuł 1 u.p.r. stanowi, że: "Opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza". Ustawodawca wprost odnosi się do sposobu sklasyfikowania w ewidencji, nie wspomina o rzeczywistym wykorzystaniu gruntów. Z powyższego płynie wniosek, że podatkowi rolnemu podlegają grunty, sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne. Niewątpliwie grunty w spornej sprawie zostały sklasyfikowane jako użytki rolne. Sam fakt posiadania użytków rolnych - jeżeli nie są one zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej- powoduje, że ich posiadacz jest zobowiązany do uiszczenia podatku rolnego. W odniesieniu do zwolnienia należy podkreślić, że art. 1b ust. 3 u.p.o.l. w związku z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) zwalnia grunty z podatku od nieruchomości, jeżeli grunty te przeznaczone są na budowę dróg publicznych. Zwolnienie to nie dotyczy jednak gruntów sklasyfikowanych jako użytki rolne. Skoro na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomość nie jest zwolniona z podatku od nieruchomości, nie jest również zwolniona z niego na podstawie ustawy o podatku rolnym – to podlega opodatkowaniu podatkiem rolnym. Nie można zignorować wpisu do ewidencji, dając pierwszeństwo faktycznemu wykorzystaniu gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., II FSK 3108/12 (opublikowane na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że: "Wprowadzony od dnia 1 stycznia 2007 r. art. 1a ust. 3 u.p.o.l. wprost odwołuje się do ewidencji gruntów i budynków jako podstawy wymiaru podatków. W orzecznictwie zauważa się, że tym samym również na gruncie ustaw podatkowych ewidencja ta zyskała walor normatywny dla wyznaczania zakresu opodatkowania (por. uchwała NSA z dnia 18 listopada 2013 r., II FPS 2/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 986/11, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dane zawarte m.in. w ewidencji gruntów i budynków (podobnie jak w księgach wieczystych i innych ewidencjach i rejestrach), stanowią nadto materiał źródłowy dla budowania prowadzonej przez organy podatkowe w systemie informatycznym ewidencji podatkowej nieruchomości, dla potrzeb wymiaru i poboru podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego i podatku leśnego (art. 7a ust. 1 i 2 u.p.o.l.)". Przyjęcie innego stanowiska, prezentowanego w wyroku sądu pierwszej instancji mogłoby prowadzić do sytuacji patowej. Można sobie wyobrazić sytuację, gdy posiadacz użytków rolnych na nieruchomości nie prowadzi działalności rolniczej. W związku z zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej – nie można go do tego zmusić. Jeżeli nie prowadzi działalności rolniczej – nie jest zobowiązany do uiszczenia podatku rolnego. Gdyby podmiot ten był przedsiębiorcą i nieruchomości nie były zajęte na prowadzenie działalności rolniczej - nie byłby zobowiązany również do uiszczenia podatku od nieruchomości. Konstrukcja wyłączeń nie przystaje do niniejszej sprawy bowiem ustawodawca nie przewidział, że grunty sklasyfikowane jako rolne będą przeznaczone pod budowę dróg. Jedyne, co można było zrobić w tej sprawie to uaktualnić wpis w ewidencji. Skoro nie dokonano zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przeznaczenia gruntów, to organy podatkowe nie miały podstaw i nie były uprawnione do dokonywania w tym zakresie odmiennych – własnych - ustaleń w ramach postępowania w sprawie podatku rolnego. Zatem za nieprawidłowe należy uznać stanowisko sądu pierwszej instancji, który uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. 7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p. p. s. a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).