II OSK 2796/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 165/12 w sprawie ze skargi C.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 165/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi C.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], jak też zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego kwotę 522 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Wójt Gminy R., odmówił C.T. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, budynku gospodarczego i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w R. W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazano, że przed organem pierwszej instancji toczą się dwie sprawy wszczęte z wniosków tego samego inwestora, obejmujące tę samą nieruchomość i tę samą inwestycję. Wniosek złożony w przedmiotowej sprawie został rozszerzony o budynek gospodarczy. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji winien ocenić oba wnioski pod względem tożsamości żądań inwestora i odpowiednio prowadzić postępowanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, budynku gospodarczego i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestycja ta nie jest zgodna z polityką przestrzenną Gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ponieważ przedmiotowa działka położona jest na terenach oznaczonych częściowo jako obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej, częściowo jako obszar o wysokich walorach przyrodniczych i kulturowych. Planowana inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż brak jest tzw. dobrego sąsiedztwa, a wnioskowana zabudowa nie będzie stanowiła kontynuacji dominującej funkcji terenu. Na terenie sąsiadującym z działką nr [...] znajduje się obszar wód podziemnych, a zabudowa mieszkaniowa w tym rejonie nie jest możliwa ze względu na ochronę terenów wodonośnych i ujęcia wody. Teren przedmiotowej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, ponieważ przedmiotowa działka sąsiaduje z drogą nr [...], która nie jest skomunalizowana, gdyż ma nieuregulowany stan prawny. Droga nr [...] nie jest własnością gminy, dlatego Wójt Gminy nie może wydać zgody na lokalizację zjazdu z tej drogi na działkę budowlaną. Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazał, że organ pierwszej instancji po przeanalizowaniu zaistnienia tych przesłanek, stwierdził, iż działka na której ma być realizowana inwestycja położona jest w obszarze użytków rolnych w bezpośrednim sąsiedztwie ujęcia wody ze stacją uzdatniania wody i projektowanymi zbiornikami wyrównawczymi. W analizowanym terenie znajdują się wyłącznie użytki rolne oraz obiekty sportowo - rekreacyjne i obiekty gospodarki komunalnej. Brak jest zabudowy, która stanowiłaby kontynuację funkcji mieszkaniowej. Zaskarżona decyzja jest zgodna z analizą urbanistyczną, dokonaną dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto, przedmiotowa inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż droga nr [...] nie ma ustalonego właściciela i nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Wskazano także, że przedmiotowa działka położona jest w obszarze strefy Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...] oraz w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia wody pitnej dla gminy R. oraz na obszarze Natura 2000 "[...]". Organ odwoławczy wskazał ponadto, że posiadane przez wnioskodawcę gospodarstwo rolne (1,5848 ha oraz 0,8991 ha lasu), nawet po zsumowaniu nie spełnia norm obszarowych, tj. nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie Gminy [...], która w 2010 r. wynosiła 2,63 ha, co uzasadniłoby wyłączenie z zastosowania do zabudowy zagrodowej wspomnianego powyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy zgodził się natomiast z twierdzeniem skarżącego dotyczącym braku mocy wiążącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł C.T. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2011 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji, której zakres wyznacza przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu podkreślono, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy było niespełnienie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy wskazały, że działka objęta inwestycją znajduje się na obszarze użytków rolnych, pomiędzy ogrodzonym terenem ujęcia wody ze stacją uzdatniania wody i projektowanymi zbiornikami wyrównawczymi, a boiskiem sportowym, w odległości ok. 300 m od skupionej zabudowy mieszkaniowej wsi R. Po przeciwnej stronie drogi, na działce nr [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa o charakterze okresowej rekreacji indywidualnej. Zaznaczono, że zabudowa ta mogłaby stanowić kontynuację funkcji mieszkaniowej, do której można by nawiązać projektowaną zabudową, gdyby nie sąsiedztwo obszaru zasobowego wód podziemnych i rozbudowujące się ujęcie wody dla Gminy R. Dalej Sąd wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem zasady dobrego sąsiedztwa i jak należy ją interpretować. Nadto Sąd stwierdził, że uznając brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy i wywodząc, że przedmiotowa działka położona jest w obszarze strefy Głównego Zbiornika Wód Podziemnych [...] w oraz w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia wody pitnej dla gminy R. organy nie dołączyły do akt postępowania dowodów w postaci dokumentów potwierdzających powyższe fakty, jak również nie wykazały, że projektowana inwestycja może stworzyć zagrożenie dla wód podziemnych, czy też kolidować z działaniami ochronnymi podejmowanymi na terenach wodonośnych. Tego typu uchybienia stanowią o naruszeniu jednaj z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 K.p.a., a skonkretyzowanej w art. 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. W ocenie Sądu podobne uchybienia dotyczą stwierdzenia braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, która to okoliczność stanowiła kolejną przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu ustalenia, że przedmiotowa działka sąsiaduje z drogą nr [...], która ma nieuregulowany stan prawny, nie jest własnością gminy i nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budzą wątpliwości, zwłaszcza że w skróconym wypisie ze skorowidza działek, znajdującym się w aktach sprawy, widnieje zapis, że na działce nr [...] oznaczonej jako droga jest ustanowiona służebność na rzecz Gminy R., a droga ta stanowi drogę gminną. Dalej Sąd zaznaczył, że uchybienia dotyczą także wykazania możliwości ewentualnego zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji Wójta z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzono, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie R. w 2010 r. wynosiła 2,63 ha, natomiast skarżący na terenie gminy posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 1,8262 ha oraz 0,8991 ha gruntów leśnych, co w sumie daje powierzchnię 2,3553 ha, a więc mniejszą niż średnia w gminie, przy czym gruntów leśnych nie wlicza się do gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji dokonał błędnego obliczenia, gdyż suma areałów, tj. 1,8262 ha i 0,8991 ha wynosi 2,7253 ha, a nie 2,3553 ha, co prowadzi do wniosku, że powierzchnia gospodarstwa skarżącego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Wynik ten jest zgodny z danymi z wypisu rejestru gruntów dla działki nr [...], z którego wynika, że powierzchnia całej jednostki rejestrowej wynosi 2,7253 ha. Organ odwoławczy podał natomiast, że powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącego wynosi 1,5848 ha, nie wskazując w oparciu o jakie dokumenty przyjął taką powierzchnię. W ocenie Sądu kwestia ta wymaga wyjaśnienia, przy czym Sąd podziela pogląd, że w związku z tym, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera pojęcia gospodarstwa rolnego, należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 553 Kodeksu cywilnego. Nadto Sąd zauważył, że z treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, iż przedmiotowa działka położona jest na obszarze objętym specjalną ochroną ptaków Natura 2000 pod nazwą "Lasy Janowskie" oraz częściowo na obszarze pod nazwą "Uroczyska Lasów Janowskich". Zaś w stosunku do obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Zatem i ta kwestia, w ocenie Sądu, wymaga wyjaśnienia i ustalenia czy wydawana w niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy podlega uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W ocenie Sądu ujawnione naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. mogą być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Z tej przyczyny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2011 r. Nadto Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni kwestie organów właściwych do uzgodnienia decyzji oraz uzupełni postępowanie w zakresie wskazanym w niniejszym uzasadnieniu, m. in. ustalając wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego skarżącego i możliwość ewentualnego zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kwestie zabudowy i przeznaczenia działek sąsiednich w zakresie realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz status drogi nr [...], a w przypadku ustalenia, że nie jest drogą publiczną, możliwość dostępu za jej pośrednictwem (lub w inny sposób) do drogi publicznej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 P.p.s.a. i oddalenie skargi skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. i art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż pomimo wydania decyzji której projekt wraz z analizą był sporządzony przez uprawnionego urbanistę konieczne jest uzupełnianie materiału dowodowego w zakresie istnienia ujęcia wody i stacji uzdatniania, 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja wypełnia tzw. warunki kontynuacji funkcji zabudowy, pomimo iż działka objęta wnioskiem sąsiaduje także z boiskiem sportowym. W terenie analizowanym znajdują się wyłącznie użytki rolne oraz obiekty sportowo rekreacyjne i obiekty gospodarki komunalnej. Brak zabudowy która stanowiłaby kontynuację funkcji mieszkaniowej, 3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż działka objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy takiego dostępu nie posiada, 4. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w zw. z art. 553 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż wnioskodawca jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o areale większym niż średnie gospodarstwo w Gminie R. poprzez zaliczenie do obszaru gospodarstwa terenu leśnego, pomimo iż nie tworzy zorganizowanej całości gospodarczej, 5. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż pomimo wydania decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy konieczne jest uzgodnienie inwestycji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji przedmiotowa działka nie spełnia wymagań o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Działka numer [...] posiadająca symbol dr faktycznie nie ma ustalonego właściciela i nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Skoro nie jest to droga publiczna, to zbędne jest ustalanie, jak wskazuje Sąd, statusu tej drogi. Organy obu instancji, wbrew twierdzeniom Sądu, ustaliły iż działka na której ma być prowadzona inwestycji położona jest na obszarze użytków rolnych w bezpośrednim sąsiedztwie ujęcia wody ze stacją uzdatniania wody i projektowanymi zbiornikami wyrównawczymi. W terenie analizowanym znajdują się wyłącznie użytki rolne oraz obiekty sportowo rekreacyjne i obiekty gospodarki komunalnej. Brak zabudowy która stanowiłaby kontynuację funkcji mieszkaniowej. Ustalenia swe oparły w zasadniczej części na analizie sporządzonej przez uprawnionego urbanistę. Zarówno ze sporządzonej analizy jak i uzasadnienia oraz załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", wynika jakie jest sąsiedztwo działki objętej wnioskiem z uwzględnieniem ujęcia wody ze stacji uzdatniania. Zaś, zdaniem organu, posiadane przez skarżącego grunty leśne nie mogą zostać zaliczone do gospodarstwa rolnego, albowiem nie stanowią one zorganizowanej całości gospodarczej. Organ zauważył także, że tylko w odniesieniu do decyzji pozytywnej zachodzi konieczność uzgodnienia projektu takiej decyzji z właściwym organem. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C.T. wskazał, że zawiera ona błędy natury formalnej, gdyż używa sformułowania "decyzja Wójta Gminy R.", podczas gdy w gminie takiego stanowiska nikt nie pełni. Zaś w piśmie z dnia 3 marca 2014 r. skarżący wskazał, że wyrok Sądu jest prawidłowy, a zatem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia skargi kasacyjnej zauważyć na wstępie należy, iż granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 P.p.s.a. mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego zakresu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Uwagi te zostały uczynione, albowiem skarga kasacyjna organu oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, które w odniesieniu do jej punktu 1, 2 i 3 nie zostały prawidłowo skonstruowane. Zarzuty te nie określają czy dotyczą one naruszenia prawa materialnego poprzez ich wadliwą wykładnię czy też nieprawidłowe zastosowanie, co niewątpliwie utrudnia prawidłowe rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. Poza tym wadliwie uznano, że przepis art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. jak też art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowią normy prawa materialnego. Są to niewątpliwie normy prawa procesowego i tak też winny być kwalifikowane, a zarzut ich naruszenia dodatkowo winien być uzasadniony tym, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niemniej jednak wskazana wadliwość nie uzasadniała pominięcia tak przywołanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, zaś podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego należało rozpoznać właśnie w takim zakresie. Przede wszystkim, na wstępie zauważyć należy, iż podstawą uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji było ujawnione w toku kontroli legalności kwestionowanych decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie uznane zostało za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji pozwoliło zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przedmiotowa kontrola legalności w niniejszej sprawie przeprowadzona została w granicach sprawy przy uwzględnieniu normy art. 134 § 1 P.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych we wniesionej skardze. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, co trafnie przyjął i wykazał Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim organy administracji odmawiając stronie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji powołały się na brak spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), tj. brak wymogu zasady dobrego sąsiedztwa uzależniającego zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (pkt 1) oraz dostępu terenu do drogi publicznej (pkt 2). W zakresie braku możliwości spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd pierwszej instancji zasadnie podniósł, że skoro organy przyjęły, iż zlokalizowana na działce nr [...] zabudowa mieszkaniowa o charakterze rekreacji indywidualnej mogła by stanowić kontynuację funkcji mieszkaniowej do projektowanej zabudowy, lecz sprzeciwia się temu sąsiedztwo obszaru zasobowego wód podziemnych i rozbudowujące się ujęcie wody dla Gminy R. (obszar Strefy Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...]), to obowiązkiem organu było w takiej sytuacji precyzyjnie wykazać, że projektowana inwestycja może stwarzać zagrożenie dla wód podziemnych i kolidować z działaniami ochronnymi podejmowanymi na terenach wodonośnych, przedstawiając jednocześnie dowody w postaci dokumentów potwierdzających powyższy fakt. Takich rozważań trudno poszukiwać w zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji, a i brak jest właściwego materiału dowodowego potwierdzającego stanowisko organu wskazującego na te okoliczności, co - jak słusznie zauważono - stanowi naruszenie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów K.p.a. Nadto zasadnie w kontekście powyższych uwag Sąd pierwszej instancji zakwestionował brak właściwej i mającej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie kwestii możliwości zastosowania w tej sprawie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis pozwala nie stosować przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Kwestia ta także nie została w sposób prawidłowy zbadana w tej sprawie. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który trafnie zaznaczył, iż organ pierwszej instancji dokonał błędnego obliczenia powierzchni gospodarstwa rolnego strony po prostu zaniżając go, gdyż z sumy areałów, tj. 1,8262 ha gospodarstwa rolnego i 0,8991 ha lasów, przyjął wadliwie łączną powierzchnię 2,3553 ha, zamiast właściwego areału 2,7253 ha. Wynik ten jest zgodny z danymi z wypisu rejestru gruntów dla działki nr [...], z którego wynika, że powierzchnia całej jednostki rejestrowej wynosi właśnie 2,7253 ha. Jest to o tyle istotne, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie R. 2010 r. wynosiła 2,63 ha. Z kolei organ odwoławczy podał, że powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącego wynosi 1,5848 ha, nie wskazując w oparciu o jakie dokumenty przyjął taką powierzchnię. Tym samym kwestia możliwości zastosowania w tej sprawie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewątpliwie, jak słusznie przyjął to Sąd pierwszej instancji, wymaga wyjaśnienia i ponownego przeanalizowania. Dlatego też mając powyższe na uwadze nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. i art. 60 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż pomimo wydania decyzji której projekt wraz z analizą był sporządzony przez uprawnionego urbanistę koniecznym jest uzupełnianie materiału dowodowego w zakresie istnienia ujęcia wody i stacji uzdatniania. Przepis art. 60 ust. 4 omawianej ustawy stanowi wyłącznie o tym, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządza osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wprawdzie z powołanego przepisu nie wynika wprost, że projekt decyzji sporządzony przez uprawnione osoby winien ograniczać się do zagadnień wymagających wiedzy specjalistycznej ale jest to oczywista konsekwencja regulacji zawartej w ust. 1 art. 60 cytowanej ustawy zgodnie z którym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwymi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami prawa. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, podkreślającym iż osoby o których mowa w art. 60 ust. 4 powołanej ustawy nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy, bowiem organami właściwymi są podmioty wskazane w art. 60 ust. 1 i 3. Sporządzenie projektu decyzji nie oznacza prawa do ostatecznej oceny i analizy sporządzonych przez inne uprawnione osoby projektów decyzji pierwszej instancji oraz analiz funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to kompetencja właściwego organu (porównaj wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 513/08, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem to, że projekt decyzji w tej sprawie sporządziła osoba, o której mowa w art. 60 ust. 4 omawianej ustawy nie zwalnia organu właściwego do wydania decyzji od zgodnego z prawem przeprowadzenia postępowania dowodowego w toku którego należy załączyć niezbędny dla sprawy materiał dowodowy w oparciu o który wyprowadzane są wnioski końcowe w sprawie. Takiego materiału dowodowego w sprawie brak. Przedstawiona zaś w aktach sprawy uchwała Rady Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" z załącznikiem graficznym nie czyni zadość wskazanym w opisanym zakresie naruszeniom prawa, albowiem nie przesądza, iż projektowana inwestycja może stwarzać zagrożenie dla wód podziemnych czy też kolidować z działaniami ochronnymi podejmowanymi na terenach wodonośnych. Również nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja wypełnia tzw. warunki kontynuacji funkcji zabudowy, pomimo iż działka objęta wnioskiem sąsiaduje także z boiskiem sportowym. Jak wskazano w terenie analizowanym znajdują się wyłącznie użytki rolne oraz obiekty sportowo rekreacyjne i obiekty gospodarki komunalnej. Brak zabudowy która stanowiłaby kontynuację funkcji mieszkaniowej. Zarzut ten nie może być uwzględniony przede wszystkim dlatego, iż takiego poglądu nie wyraził Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku. Ponadto nakazano przecież rozważenie możliwości ewentualnego zastosowania art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Nie ma także usprawiedliwionych podstaw kolejny zarzut skargi kasacyjnej a dotyczący naruszenia art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w zw. z art. 553 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż wnioskodawca jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o areale większym niż średnie gospodarstwo w Gminie R. poprzez zaliczenie do obszaru gospodarstwa terenu leśnego, pomimo iż nie tworzy zorganizowanej całości gospodarczej. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji, co zauważono wyżej, wskazał na dokonanie błędnego obliczenia powierzchni gospodarstwa rolnego strony i potrzebę właściwego wyjaśnienia możliwości ewentualnego zastosowania w tej sprawie art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w każdej sprawie, w której zachodzi możliwość zastosowania tej normy rozważenia wymaga, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową oraz czy i z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego jest ona funkcjonalnie związana. Należy również w pełni podzielić zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08, w którym stwierdzono, że w związku z tym, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera pojęcia gospodarstwa rolnego, należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 55³ Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, iż za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w sprawie nie dokonały prawidłowej oceny w tym zakresie co czyni uzasadnionym twierdzenie Sądu pierwszej instancji o potrzebie ustalenia wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego strony i możliwości ewentualnego zastosowania art. 60 ust. 4 omawianej ustawy. Tym samym twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu na tym etapie postępowania, gdy wcześniej nie było to przedmiotem oceny, o braku możliwości zaliczenia do obszaru gospodarstwa strony terenu leśnego, gdyż nie tworzy zorganizowanej całości gospodarczej nie może czynić usprawiedliwionym twierdzenia o błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 55³ Kodeksu cywilnego. Nieusprawiedliwiony jest ponadto kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż działka objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej podczas gdy takiego dostępu nie posiada. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że argumentacja zaprezentowana w zaskarżonej decyzji, iż działka nr [...], która sąsiaduje z drogą nr [...] ma nieuregulowany stan prawny, nie jest własnością gminy i nie stanowi drogi publicznej nie mogła stanowić podstawy uznania, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, bez prawidłowego ustalenia czy działka inwestora może mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej w świetle legalnej definicji tego pojęcia wyjaśnionego w przepisie art. 2 pkt 14 omawianej ustawy, w którym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tym samym w ramach ustawowej przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek zbadać czy nieruchomość, na której ma powstać planowana inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Takich ustaleń nie uczyniono w tej sprawie stąd zasadnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powołując się na dane wynikające ze skróconego wypisu ze skorowidza działek, że niezbędne jest ustalenie statusu działki nr [...] oznaczonej w tym skróconym wypisie jako droga, a w przypadku ustalenia, że nie jest to droga publiczna wyjaśnić możliwość dostępu pośredniego poprzez drogę wewnętrzną, a także ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, polegającego na możliwości przejazdu na nieruchomości oddzielającej działkę sąsiednią od drogi publicznej. Ponadto w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji niezależnie od wszystkich podniesionych wyżej naruszeń prawa zasugerował, iż kwestią która wymaga wyjaśnienia i ustalenia jest również to czy wydawana decyzja w niniejszej sprawie o ustaleniu warunków zabudowy podlega uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uwaga ta uczyniona została, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec przyszłego postępowania już po wyeliminowaniu zaskarżonych decyzji, skoro odniesiono to stwierdzenie do kwestii "wydawania decyzji" a nie wydanej decyzji. Z treści kwestionowanego wyroku nie wynika, że zaskarżonej decyzji uczyniono wprost zarzut braku wymaganego zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 omawianej ustawy uzgodnienia organu. Stąd też nie można podzielić zarzutu skarżącego kasacyjnie organu naruszenia prawa materialnego, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż pomimo wydania decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy konieczne jest uzgodnienie inwestycji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, choć co do zasady należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie główne zamierza wydać decyzję negatywną, rozstrzygającą wniosek strony postępowania, uzgodnienie projektu decyzji jest zbędne. Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.