I OSK 2485/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 71/12 o odrzuceniu skargi B. B. na bezczynność Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w podległej jednostce postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Ol 71/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę B. B. na bezczynność Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w podległej jednostce. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż pismem z dnia 11 maja 2012 r. B. B. zwrócił się do Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie o wyjaśnienie zasad i sposobów postępowania Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Piszu w przedmiocie podwyższania uposażenia strażaków w 2012 r. Strona zarzuciła, że przeszeregowanie strażaków nastąpiło na podstawie pism urzędowych podpisanych przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Piszu, które to pisma nie są jednak decyzjami. Tymczasem dokonanie ww. czynności musi nastąpić decyzjami administracyjnymi. Według wnioskodawcy takie uchybienie świadczy o nieprzestrzeganiu przez organ zasady praworządności. W odpowiedzi w piśmie z dnia 16 maja 2012 r. Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie poinformował, że pytania dotyczące sposobu podejmowania decyzji przez Komendanta Powiatowego PSP należy kierować bezpośrednio do tego organu. Następnie pismem z dnia 25 maja 2012 r. B. B. wezwał Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie do zaniechania naruszenia prawa poprzez odmowę przeprowadzenia kontroli w Komendzie Powiatowej PSP w Piszu oraz przeprowadzenia wnioskowanej kontroli w terminie 30 dni od daty doręczenia pisma. Wzywający podniósł, że organ zbagatelizował przedstawiony przez niego problem, argumentując to brakiem dowodów. W odpowiedzi na wezwanie organ odmówił przeprowadzenia wnioskowanych czynności kontrolnych stwierdzając, że strona nie dysponuje legitymacją prawną uprawniającą do wszczęcia żądanych działań nadzorczych. Pismem z dnia 29 czerwca 2012 r. B. B. wywiódł skargę na bezczynność Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie, wnosząc o zobowiązanie tego organu do przeprowadzenia kontroli w Komendzie Powiatowej PSP w Piszu, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. W ocenie skarżącego organ posiadając informację o nieprzestrzeganiu prawa w podległej mu jednostce, powinien niezwłocznie podjąć działania nadzorczo-kontrolne. Swoją bezczynnością zaś naruszył art. 12 ust. 5 pkt 11 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który wskazuje, że do zadań komendanta wojewódzkiego PSP należy nadzór i kontrolowanie komendantów powiatowych i komend powiatowych PSP. Dlatego też organ ten posiadając wiedzę w postaci kopii decyzji wydawanych przez powiatowego komendanta, powinien niezwłocznie przeprowadzić kontrolę w tej jednostce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucając skargę stwierdził, że skarżący w dniu 16 maja 2012 r. złożył do Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie skargę w trybie skargowo-wnioskowym (art. 221 i następne k.p.a.) na działanie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Piszu w przedmiocie podwyższania uposażenia strażaków w 2012 r. O kwalifikacji pisma skarżącego jako skargi wywiedzionej w trybie skargowo-wnioskowym przesądza treść tego pisma. Strona zarzuciła nieprawidłowe - z naruszeniem praworządności - prowadzenie postępowań administracyjnych w Komendzie Powiatowej PSP w Piszu, w zakresie awansów oraz tzw. przeszeregowania strażaków. Zarzucając natomiast bezczynność organowi nadzoru strona skarżąca powołała się na art. 12 ust. 5 pkt 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym do zadań komendanta wojewódzkiego PSP należy nadzór i kontrolowanie komendantów powiatowych (miejskich) i komend powiatowych (miejskich) Państwowej Straży Pożarnej. Sąd I instancji podkreślił, że wspomniany przepis stanowi tylko ogólną normę kompetencyjną i nie jest podstawą prawną do wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., natomiast wśród spraw objętych kognicją sądu administracyjnego nie jest wymieniona kategoria skargi powszechnej, uregulowanej w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego (art. 221 - 256 k.p.a.), co jednoznacznie przesądza o tym, że w takiej sprawie wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. Z tego powodu nie jest dopuszczalne również wniesienie w tego rodzaju sytuacji skargi na bezczynność organu. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł B. B., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 12 ust. 5 pkt 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68), polegającą na przyjęciu, iż przepis ten zawiera tylko ogólną normę kompetencyjną i nie stanowi podstawy prawnej do wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." oraz niewłaściwe zastosowanie art. 221 w zw. z art. 227 k.p.a. poprzez założenie, iż skarga na bezczynność organu została złożona w trybie skargowo – wnioskowym na działanie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Piszu; 2) naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie oceny charakteru prawnego wniesionej skargi na bezczynność Warmińsko – Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Olsztynie, co spowodowało naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że załączone do skargi dokumenty wskazują jednoznacznie, że skarżący wzywał Komendanta Wojewódzkiego, a nie Komendanta Powiatowego, do zaniechania naruszenia prawa poprzez podjęcie w wyznaczonym terminie czynności kontrolnych w podległej jednostce państwowej. Komendant Wojewódzki odmówił przeprowadzenia kontroli w Komendzie Powiatowej PSP w Piszu, dlatego skarżący przedstawił informacje o nieprzestrzeganiu prawa przez Komendanta Powiatowego PSP w Piszu oraz o działaniach, które mogą wyczerpywać znamiona czynu zabronionego przeciwko dokumentom. W tych okolicznościach właściwym działaniem Komendanta Wojewódzkiego byłoby przeprowadzenie stosownej kontroli ze względu na fakt, iż skarżący przedstawił na przytaczane przez siebie okoliczności szereg dowodów. Odmowa przeprowadzenia kontroli oznacza, iż Komendant Wojewódzki w sposób dorozumiany przyzwala na wszelkiego rodzaju naruszenia prawa przez podległych mu komendantów. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że art. 12 ust. 5 pkt 11 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest przepisem prawa materialnego i jest niewątpliwie podstawą do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Warmińsko – Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarga na bezczynność organu administracji jest jedną z form kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określoną w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przepis ten dopuszcza skargę na bezczynność organu administracji w przypadkach, gdy organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Oznacza to, że skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, albo też zobowiązany jest podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bądź dokonać pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Wskazany przepis, jak również żaden inny przepis ustawy szczególnej nie przewidują właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie bezczynności dotyczącej nadzoru komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej nad działalnością podległych jednostek powiatowych w ramach kompetencji wynikających z art. 12 ust. 5 pkt 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Przepis ten będący, jak właściwie zauważył Sąd I instancji, ogólną normą kompetencyjną określa jedynie, że do zadań komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej należy nadzór i kontrolowanie komendantów powiatowych (miejskich) i komend powiatowych (miejskich) Państwowej Straży Pożarnej. Analiza złożonych przez stronę pism, których niezałatwienie stanowiło podstawę do złożenia skargi na bezczynność, prowadzi natomiast do wniosku, że żadne ze wskazanych tam pism nie mogło zostać załatwione w sposób, który umożliwiałby kontrolę administracji publicznej przez sąd administracyjny. Pisma te mają charakter zawiadomień o uchybieniach, jakie w ocenie skarżącego miały miejsce w podległej Warmińsko–Mazurskiemu Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie jednostce. W zakresie w jakim pisma te dotyczyły działań i zaniedbań osób czy też organów, nad którymi organem wyższego stopnia lub organem sprawującym nadzór, jest Warmińsko–Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie, tenże organ mógł prowadzić postępowanie w trybie działu VIII k.p.a., a zatem w trybie skargowym. Zaznaczyć przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie i wyrażony przez Sąd I instancji, że działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu. W konsekwencji niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność w tym zakresie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.