I SA/Wa 317/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi T. Z. i K. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących T. Z. i K. S. solidarnie kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] lipca 1956 r. nr [...] i umorzył postępowanie. Zaskarżona decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Orzeczeniem z [...] lipca 1956 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa całej parceli nr [...], o pow. [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. tom [...] wykaz [...], karta mapy [...], położoną w G., stanowiącą własność J. S. Pismem z [...] lipca 2006 r. T.Z. i K.S. (spadkobiercy J. S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] czerwca 1976 r. sygn. akt [...]) wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, podnosząc, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako, że przy jej wydaniu naruszono bezwzględnie obowiązujące przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz.U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31). W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., decyzją z [...] kwietnia 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] lipca 1956 r. Od powyższej decyzji T. Z. i K. S. wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpoznaniu którego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., uchylił uprzednio wydaną decyzję z [...] kwietnia 2010 r. i umorzył postępowanie, oceniając, że działając w pierwszej instancji Minister podjął rozstrzygnięcie w sprawie, w której nie był właściwy rzeczowo. W ocenia Ministra ustalając obecnie organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było prezydium rady narodowej należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Wskazując na art. 112 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651; dalej: "u.g.n.") Minister wyjaśnił przy tym, że sprawy wywłaszczenia zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast na podstawie art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Z uwagi na powyższe kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. w zakresie wywłaszczenia nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest wojewoda. Konkludując stwierdził, że właściwym do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest Wojewoda [...], a nie Minister. Na powyższą decyzję T.Z. i K.S. i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 19, art. 65 oraz art. 105 k.p.a. poprzez ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że następcą funkcjonalnym Prezydium Wojewódzkich Rad Narodowych są Wojewodowie. Ustawa z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przekazała sprawy wywłaszczeniowe do kompetencji starostów, mimo to zdaniem skarżących, w praktyce nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości i dokonanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (poprzednio Infrastruktury). Skarżący wskazali również, że gdyby przyjąć stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, to naruszone zostały przepisy art. 19 i art. 65 k.p.a., gdyż w momencie wniesienia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności Minister był niewłaściwy i powinien był przekazać wniosek do Wojewody [...], czego nie uczynił. Ponadto zdaniem skarżących wydanie decyzji umarzającej postępowanie nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem sporu kompetencyjnego w trybie art. 22 k.p.a., co oznacza zwiększenie ryzyka oraz brak gwarancji rozpatrzenia przez wojewodę wniosku o stwierdzenie nieważności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...], którą uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] lipca 1956 r. nr [...] i umorzył postępowanie. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu jej wydania był organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia złożonego przez skarżących wniosku o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] lipca 1956 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości położonej w G. W zaskarżonej decyzji Minister przyjął następujące założenia jeśli organ (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.), który wydał kwestionowane orzeczenie ostateczne, poddane jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 k.p.a.). Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji, zgodnie z brzmieniem art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 u.g.n., właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda, zgodnie z art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. – właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej, to Minister doszedł do przekonania, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lipca 1956 r. powinien być Wojewoda [...], co oznaczało konieczność umorzenia toczącego się przed nim postępowania. W ocenie Sądu z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Istotnie, koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. (por. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 k.p.a., LEX/el. 2012, niepublikowane postanowienie NSA z 23 września 2003 r., II SA 1484/03). Zgodnie z tą koncepcją organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od konkretnej regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Jednakże Minister pominął, iż nie jest to jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Przywołać tu należy wyrok z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293), w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania." Oznacza to, że zdaniem Sądu Najwyższego organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej w 1956 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Nawet gdyby uznać, że koncepcja przyjęta przez Ministra odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia jest w chwili obecnej powszechniej stosowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to jednak w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych nie można w ocenie Sądu lekceważyć odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ma ona bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji - zasady demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia1997 r. sygn. akt K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie Sądu nie istnieją uzasadnione powody, aby od tej praktyki odstąpić. Powyższe zatem przesądza, że to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium. Skoro zatem właściwym do rozpoznania sprawy jest wyżej wymieniony organ to uchylenie uprzednio wydanej decyzji i umorzenie postępowania zaskarżoną decyzją narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uwzględni stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku i merytorycznie rozpozna sprawę objętą wnioskiem T.Z. i K.S.