II SAB/Wa 157/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi L. W. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. L. W. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), informacji publicznej, cyt.: "1. "Oferty które wpłynęły w związku z poszukiwaniem wykonawcy na szkolenie "[...]" termin planowany luty 2012, 2. kryteria oceny złożonych ofert". Powołując się na art. 14 ust. 1 ww. ustawy zainteresowany wniósł o udostępnienie powyższych informacji w formie skanów dokumentów na adres poczty elektronicznej: [...]. W odpowiedzi na wniosek L. W. w dniu [...] marca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej udzielił wnioskodawcy pocztą elektroniczną informacji w przedmiocie kryteriów oceny złożonych ofert - podając wszystkie kryteria, którymi kierowało się Ministerstwo przy wyborze wykonawcy szkolenia. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że wysłane e-mailem zapytanie ofertowe dotyczyło szkolenia organizowanego na podstawie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, zgodnie z którym ustawy tej nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości 14.000 euro. W przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych organ uznał otrzymane odpowiedzi za dokumenty prywatne, niestanowiące informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i tym samym niepodlegające udostępnieniu. W dniu 2 kwietnia 2012 r. L. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 tego wniosku. Skarżący wskazał, iż do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał prawidłowo jego wniosku (nie udzielił informacji publicznej, jak też nie wydał decyzji odmownej), wobec tego zasadnym jest zobowiązanie skarżonego organu do udostępnienia wnioskodawcy elektronicznych oryginałów ofert na wskazany adres poczty elektronicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi jako bezpodstawnej. W uzasadnieniu pisma procesowego organ podniósł, iż wnioskowane przez skarżącego oferty, stanowiące odpowiedź na zapytanie o warunki organizacji szkolenia w trybie art. 4 pkt 9 ustawy Prawo zamówień publicznych, nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko organu, iż oferty, do których nie ma zastosowania art. 86 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, stanowiący, że złożone oferty nie mogą być udostępnione przed ich otwarciem, są dokumentami prywatnymi i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt OSK 812/05, w którym Sąd stwierdził, iż cyt.: "W ramach akt sprawy oczywiście mogą istnieć zarówno dokumenty publiczne, jak i prywatne, jednakże te ostatnie - w myśl stosowanego odpowiednio przepisu art. 245 k.p.c.- stanowią wyłącznie dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokumenty prywatne, jako takie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...)". Uznając, iż żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną organ poinformował go o tym, zatem nie pozostaje w bezczynności co do wniosku strony. W piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2012 r. skarżący wyraził dezaprobatę dla stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę podnosząc, iż każda oferta, w każdym trybie przetargowym ma charakter dokumentu prywatnego (nie może być z definicji dokumentem urzędowym) i nie wpływa to w żaden sposób na możliwości jej udostępniania zarówno na zasadach wynikających z ustawy Prawo zamówień publicznych, jak i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie o udzielenie zamówienia, prowadzone w oparciu o przepis art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych, charakteryzuje się brakiem obowiązku stosowania procedur tej ustawy. Nie oznacza to jednak, że w związku z tym zamówienie do 14.000 euro przestaje być zamówieniem publicznym, którego definicja znajduje się właśnie w ustawie Prawo zamówień publicznych. Zatem obowiązuje fundamentalna zasada udzielania zamówień publicznych tzn. zasada jawności (jak też pozostałe: zasada równego traktowania wykonawców, zasada bezstronności i obiektywizmu, zasada uczciwej konkurencji, czyli art. 7 i 8 tej ustawy). Twierdzenie organu, iż realizując zamówienie do 14.000 euro nie musi dbać o zapewnienie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców ani zapewnić jawności postępowania, jest niedopuszczalne. Wyżej wymienione fundamentalne zasady wynikają także z Traktatu WE: w zakresie procedur przetargowych nieobjętych dyrektywami Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) opracował zbiór podstawowych norm, dotyczących udzielania zamówień, które są zaczerpnięte z postanowień i zasad zawartych w traktacie WE. Zasady równego traktowania i niedyskryminacji pociągają za sobą obowiązek przejrzystości, który zgodnie z orzecznictwem ETS "polega na zagwarantowaniu wszystkim potencjalnym oferentom odpowiedniego poziomu upublicznienia informacji umożliwiającego rynkowi usług otwarcie na konkurencję oraz kontrolę bezstronności procedur przetargowych" (komunikat Komisji 20061C 179102). Tymczasem z wyjaśnień organu nie wynika, w jaki sposób oferty zostały ocenione, a przy tak dużej ilości kryteriów brak jednolitego algorytmu oceny oznacza de facto dowolność oceny. Wgląd w oferty, czyli dostęp do informacji pozwoli zapoznać się z zastosowaniem przyjętej metodologii porównania ofert. Poznanie zasad udzielania zamówień jest tym bardziej istotne, gdyż organ udzielał zamówienia na usługę szkolenia z zamówień publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, iż Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Jakkolwiek w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), to jednak – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy. Żądane przez L. W. oferty dotyczące szkolenia organizowanego na podstawie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, nie stanowią informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym – jak wynika z treści cyt. przepisu – należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo – wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465) wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela, podkreślając przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Dokument prywatny, niezależnie od tego, czy wszczyna postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej czy też nie, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy (nawet gdy jego forma miałaby postać oficjalnego wzoru). Artykuł 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Żądane przez L. W. oferty są dokumentami pochodzącymi od podmiotów prywatnych, przedstawiającymi autorską, zindywidualizowaną propozycję i warunki przeprowadzenia szkolenia w trybie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, do którego nie mają zastosowania przepisy dotyczące rygorów procedury zamówień publicznych, a zatem i jawności ofert. Tym samym nie mają one charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oferty konkursowe, stanowiące niejednokrotnie autorskie opracowanie określonego zagadnienia, a które nie zostały wybrane w trybie konkursowym nie powinny podlegać nieograniczonemu dostępowi. W przeciwnym razie, nakład środków podmiotu prywatnego poświęcony na opracowanie określonego projektu, stałby się informacją funkcjonującą w przestrzeni publicznej, wykorzystywaną bez ograniczeń i zgody autora projektu. Za takim ujęciem problematyki opowiedział się m.in. WSA w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 284/10 (publik. LEX nr 756229) stwierdził, iż zbiór danych wytworzonych przez dany podmiot uczestniczący w konkursie organizowanym przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju nie stanowi informacji publicznej. Tak więc, wniosek skarżącego (w zakresie pkt 1) nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej. Skoro zatem żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej (art. 13 ust. 1 przedmiotowej ustawy), ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 tej ustawy). W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej prawidłowo uczynił Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. Zatem organ, wbrew zarzutom skargi, nie pozostaje w bezczynności, co do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.