II GSK 708/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 494/12 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 grudnia 2011 r. nr w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 494/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznał sprawę M.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 grudnia 2011 r. nr w przedmiocie kary pieniężnej i oddalił skargę. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne: W przedsiębiorstwie M. M. (dalej: " skarżąca"), wykonującej działalność gospodarczą pod nazwą T. i S. M. "M.-T." w Kołbieli, funkcjonariusze Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Drogowego przeprowadzili kontrolę w zakresie przestrzegania warunków wykonywania transportu drogowego, czasu pracy kierowców oraz związanej z tym dokumentacji. Kontrola obejmowała okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 marca 2011 r. W związku z powyższym wezwano skarżącą do przedłożenia do kontroli wykresówek lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez zatrudnionych w przedsiębiorstwie kierowców w wymienionym wyżej okresie kontroli. Skarżąca poinformowała organ o braku wymaganych dokumentów za 2010 r. i wyjaśniła, że wykresówki z tachografów i inne dokumenty skradziono jej w dniu 10 lutego 2011 r. w M. M., przedkładając na tę okoliczność zaświadczenie Komendy Powiatowej Policji w M. M. z dnia 16 lutego 2011 r. Zgodnie z zaświadczeniem "w dniu 10 lutego 2011 r. do Komendy Powiatowej Policji w M. M. zgłosił się H. M. (...), który złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa kradzieży z włamaniem do samochodu osobowego marki (...) w M. M. na ul. S. przez n/n sprawcę. W wyniku w/w przestępstwa z pojazdu został skradziony neseser oraz torba skórzana z dokumentami firmy M.-T., radio CD. Pokrzywdzony wartość strat wycenił na kwotę 700 zł". Na okoliczność kradzieży organ przesłuchał H. M. w charakterze świadka, którego zeznania zamieszczono w protokole załączonym do akt administracyjnych sprawy. Z treści zeznań wynika m.in. że w związku z mającą się odbyć kontrolą w przedsiębiorstwie żony skarżący odebrał 10 lutego 2011 r. ok. godziny 18.00 z Biura Rachunkowego dokumenty firmy M. M. celem ich przedłożenia organowi. W drodze powrotnej do domu samochód skarżącego zgasł i w związku z tym H. M. udał się na oddaloną o 150 m stację w celu zakupu paliwa pozostawiając zamknięty samochód na uboczu. Podczas powrotu do auta świadek zauważył trzech mężczyzn stojących przy samochodzie, którzy na jego widok zaczęli uciekać z torbą i nesesserem. Po dojściu do samochodu świadek stwierdził wybitą szybę, brak radia CD, torby i neseseru, w którym przewożono dokumenty. Jak ustalono, skarżąca zatrudniała na podstawie umowy o pracę pięciu pracowników, w tym czterech kierowców, zaś w okresie od stycznia 2010 r. do lutego 2011 r. zatrudnionych było 11 pracowników. Skarżąca nie okazała dokumentów dotyczących czasu pracy kierowców: T. Cz., K. W., W. G., V. Ku., A. K. oraz R. O. twierdząc, że zostały skradzione. Odnośnie kierowcy Ł. M. skarżąca dostarczyła wykresówki oraz zaświadczenie o nieprowadzeniu pojazdu przez tego kierowcę za okres od 1 stycznia 2011 do 27 stycznia 2011. Natomiast nie okazała dokumentacji za okres od 1 września 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. oraz za okres od 27 stycznia 2011 r. do 11 lutego 2011 r. Na podstawie powyższych ustaleń Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 30 czerwca 2011 r. nałożył na M. M. karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za nieokazanie wykresówek oraz dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w okresie objętym kontrolą. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 22 grudnia 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca w czasie kontroli nie okazała do wglądu wykresówek i innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów przez kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie za 2010 r. Skarżąca nie mogła skutecznie powoływać się na kradzież, jako na zdarzenie losowe, trudne do przewidzenia, i w ten sposób dążyć do wyłączenia odpowiedzialności za brak wymaganych dokumentów, skoro nie zabezpieczyła dokumentacji przed kradzieżą, pozostawiając samochód na poboczu bez jakiegokolwiek nadzoru. Natomiast, jak podkreślił organ, należyte zabezpieczenie dokumentacji udaremniłoby jej kradzież. Ponadto, jak podniósł organ, z zaświadczenia policji nie wynika jaki rodzaj dokumentów skradziono i w związku z tym nie można stwierdzić, czy skradziono również wykresówki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę wniesioną przez skarżącą na powyższą decyzję. Sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. dalej u.t.d.), wyjaśnił, że w przypadku, gdy zostanie stwierdzone naruszenie przepisów na skutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć to właściwy, ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis ten wyłącza odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy w razie braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 93 ust. 7 u.t.d. nie ma zastosowania do sytuacji, gdy przedsiębiorca nie podjął środków przeciwdziałających popełnieniu kradzieży, dopuszczając się tym samym zaniedbania. Postępowanie skarżącej polegające na wywozie oryginałów wykresówek poza siedzibę przedsiębiorstwa oraz pozostawienie samochodu na uboczu drogi słusznie, zdaniem Sądu, zakwalifikowano jako niedochowanie należytej staranności. Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 podkreślił, że przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki z urządzeń rejestrujących w porządku chronologicznym przez co najmniej rok i okazuje je na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych. W ustawie o transporcie drogowym nałożono na kierowcę obowiązek wykazania dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, który jednocześnie usprawiedliwiłby brak wykresówki podczas kontroli (l.p.11.4.1 załącznika do u.t.d.). W świetle powyższych regulacji prawnych przedsiębiorca podczas kontroli zobowiązany jest do okazania na żądanie upoważnionego funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego wszelkich dokumentów, w tym wykresówek lub zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w kontrolowanym okresie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Skarżącą wywiodła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy kradzież dokumentów dokonana na szkodę skarżącej jest zdarzeniem, które stronna powinna przewiedzieć w normalnym toku czynności i w ramach zachowania należytej staranności, a w konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki ustawowe przewidziane w powołanym przepisie dla zwolnienia strony od nałożenia kary pieniężnej, a także poprzez nałożenie na przedsiębiorcę nadmiernie rygorystycznych obowiązków niewynikających z żadnego przepisu prawa, a w szczególności z przepisów ustawy o transporcie drogowym; 2) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8. art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ odwoławczy wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego w zakresie nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w kwestii zbadania przesłanek wyłączenia odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowy. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu orzeczenia przyczyn, z powodu których Sąd odmówił mocy dowodowej zarzutom podnoszonym przez odwołującego się w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego wyroku pomimo tego, iż stan faktyczny niniejszej sprawy budził wątpliwości i nie został ustalony należycie, a wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały przez Sąd wyjaśnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiło swoje stanowisko, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji nie dysponował żadnymi dowodami na okoliczność niestarannego działania, a w szczególności celowego działania mającego udaremnić kontrolę utraconych dokumentów. Wydanie orzeczenia niekorzystnego dla skarżącej, pomimo przedstawienia dowodów wyłączających możliwość zaniedbań po stronie skarżącej, przy jednoczesnym braku dowodów potwierdzających wystąpienie zaniedbań nastąpiło z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Istota sprawy koncentruje się wokół kwestii odpowiedzialności skarżącego za niewywiązanie się z obowiązku okazania w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Dowody te mają istotne znaczenie dla potrzeb ustalenia przestrzegania przez przewoźnika przepisów o czasie pracy kierowców, a to w celu przeciwdziałania zagrożeniom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Cechą charakterystyczną tych dowodów, co odnosi się przede wszystkim do wykresówek, jest w obecnym stanie techniki niemożność ich odtworzenia dla potrzeb zbadania aktywności zawodowej kierowcy. Dlatego na przewoźnika jest nałożony obowiązek należytego przechowywania tych dowodów i ich okazywania na żądanie organu kontrolnego. Nieprzechowywanie przez przedsiębiorcę wykresówek przez co najmniej rok po ich użyciu, a także dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, jak również nieokazanie tych dokumentów organowi kontrolnemu, stanowi przejaw deliktu administracyjnego sankcjonowanego karą pieniężną. W myśl bowiem art. 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, o czym była już mowa, przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki, ułożone w odpowiednim porządku, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek, kopie wykresówek. Wykresówki są okazywane lub przekazywane na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Nieokazanie tych dowodów podczas kontroli w przedsiębiorstwie sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 500 zł za każdy dzień (por. lp. 11.4 ust. 1 załącznika do utd). Zebranie dowodów na okoliczność naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, a także odpowiednich przepisów unijnych, jest obowiązkiem organów Inspekcji Transportu Drogowego. W pierwszej kolejności środkiem dowodowym jest protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych, wskazany w przepisach art. 74 u.t.d., który sporządza inspektor, doręczając kopię tego dokumentu kontrolowanemu przedsiębiorcy. Protokół ten podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia. W razie odmowy podpisania protokołu przez kontrolowanego fakt ten odnotowuje się w protokole. Protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych, o których mowa w art. 74 u.t.d., jest dokumentem urzędowym, a zatem korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń, tym bardziej w sytuacji, gdy został podpisany bez zastrzeżeń przez kontrolowany podmiot, tak jak to miało miejsce w okolicznościach sprawy. W trakcie czynności kontrolnych skarżąca złożyła wyjaśnienia, tłumacząc brak wykresówek za 2010 r., a także związanej z tym dokumentacji, w wyniku włamania do pojazdu męża skarżącej, w którym je przechowywano , co potwierdziło zaświadczenie Komendy Powiatowej Policji w M.M. z dnia 16 lutego 2011 r. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego za niesporną należało zatem uznać okoliczność dopuszczenia się przez skarżącego deliktu administracyjnego, jakim było nieokazanie na żądanie organu kontroli wspomnianych wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. W sprawie wyłoniła się kwestia rozłożenia ciężaru dowodu dla ewentualnego uwolnienia się skarżącej od obowiązku zapłaty kary pieniężnej za niewywiązanie się z omawianego obowiązku, a w szczególności, czy zasadne było, co kwestionuje skarga kasacyjna, podjęcie przez organ postępowania dowodowego w zakresie okoliczności wskazanych w przepisie art. 93 ust. 7 u.t.d., a więc ukierunkowanych na wyłączenie odpowiedzialności skarżącej. W tym zakresie podkreślić należy, że zagadnienie ciężaru dowodu jest kwestią materialnoprawną, a zatem to przepis prawa materialnego wskazuje, kto ma wykazać istotną dla sprawy okoliczność. Na gruncie przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d., wykazanie zaistnienia zdarzeń lub okoliczności, których przedsiębiorca wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, a które były przyczyną naruszenia przepisów sankcjonowanych karą pieniężną, a także przedłożenie stosownych dowodów na tę okoliczność, obciąża przedsiębiorcę, nie zaś organ, tym bardziej w sytuacji, gdy kontrolowany przedsiębiorca podpisał bez zastrzeżeń protokół z przeprowadzonej kontroli i nie wnosił o uzupełnienie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego sprawy. Przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. wskazuje okoliczności egzoneracyjne, które stanowią podstawę dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym lub odpowiedniego przepisu prawa unijnego, jednakże nie określa bliżej ich charakteru prawnego. Utrwalony jest w piśmiennictwie i orzecznictwie pogląd, że w pierwszej kolejności okolicznością egzoneracyjną jest siła wyższa, rozumiana jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, mimo dołożenia należytej staranności. Za okoliczność egzoneracyjną uznawana jest również wyłączna wina osoby trzeciej, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności. Brak byłoby podstaw, bo prowadziłoby to do nie zasługującej na akceptację nadmiernej surowości prawa, aby w granicach określonych przepisem art. 93 ust. 7 u.t.d. wyłączać co do zasady zwykły przypadek (casus), jako przyczynę naruszenia przepisu prawa. W obu powyższych sytuacjach w celu uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie przepisu, mającego postać deliktu administracyjnego, przedsiębiorca również musi wykazać, iż tych następstw nie mógł przewidzieć, ani im zapobiec przy zachowaniu należytej staranności. Z powyższych względów, istotną przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za delikt administracyjny, z powołaniem się na zdarzenia lub okoliczności, o których mowa w art. 93 ust. 7 u.t.d., jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wywiedzenie, iż pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec. O ile w stosunkach danego rodzaju, przepis prawa administracyjnego nie określa konkretnych działań, jakie powinien podjąć przedsiębiorca w ramach swojej działalności, należałoby odwołać się do kryteriów należytej staranności wypracowanych na gruncie prawa cywilnego, mając w szczególności na uwadze zawodowy charakter działalności przedsiębiorcy (art. 355 § 2 k.c.). Staranność można określić zespołem pozytywnych cech, jak przykładowo: pilność, sumienność, rozsądek, ostrożność, zapobiegliwość, dbałość o osiągnięcie zamierzonego celu, przezorność, rozwaga (por. A. Rzetecka-Gil, komentarz do art. 355; LEX/el 2011). Miernik należytej staranności ma charakter obiektywny (abstrakcyjny). Dlatego zachowanie przedsiębiorcy powinno być oceniane przy uwzględnieniu cech danego rodzaju działalności gospodarczej, nie zaś pod kątem indywidualnych cech danego przedsiębiorcy. Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi to do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. Można przy tym dodać, że odpowiedzialność za naruszenie prawa, które ma postać deliktu administracyjnego, jest zobiektywizowana. Toteż, na gruncie przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. nie jest wystarczające powoływanie się przez przedsiębiorcę na przesłankę braku winy w zaistnieniu zdarzeń i okoliczności, które były przyczyną naruszenia prawa. Natomiast przypadek winy, choćby nieumyślnej, jak to już wskazano, niweczy możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności w świetle przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. Przedsiębiorca nie może więc osiągnąć zamierzonego celu, gdy ma świadomość, że może swym działaniem wywołać ujemne skutki, lecz uważa, że zdoła ich uniknąć lub też tych skutków nie przewiduje, choć z łatwością mógłby i powinien to zrobić. Reasumując, nieokazanie przez przedsiębiorcę wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu stanowi przejaw deliktu administracyjnego sankcjonowanego karą pieniężną. Od tej odpowiedzialności przedsiębiorca, powołujący się na przepis art. 93 ust. 7 utd, może się uwolnić, jeżeli wykaże, iż niedopełnienie tego obowiązku jest następstwem zdarzenia lub okoliczności, których nie mógł przewidzieć, przy zachowaniu należytej staranności. Skarżąca, powołując się na przepisy art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 u.t.d., powinna udowodnić, a czego nie wykazała, zaistnienie okoliczności wskazanych w tych przepisach, a mianowicie, że nie miała wpływu lub nie mogła przewiedzieć zaistnienia zdarzenia, jakim była utrata dokumentów przechowywanych w samochodzie pozostawionym bez jakiegokolwiek dozoru. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował zaskarżoną decyzję, trafnie akceptując stanowisko organu, który po zebraniu wystarczającego materiału dowodowego, stosownie do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., prawidłowo ustalił, że niemożność wywiązania się przez skarżącą z obowiązku okazania omawianych wykresówek nastąpiła w okolicznościach, za które skarżąca ponosi odpowiedzialność, gdyż nie zachowała nad tymi dokumentami wymaganej pieczy. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.