II SAB/Wa 138/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Sławomir Antoniuk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie sfinansowania studiów podyplomowych 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku skarżącego G. S. z dnia [...] września 2011 r. o sfinansowanie studiów podyplomowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. N. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. G. S. wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. zwrócił się do Prezydenta [...] (Urzędu Pracy [...]) o sfinansowanie kosztów studiów podyplomowych. W odpowiedzi na powyższy wniosek Urząd Pracy [...] pismem z dnia [...] września 2011 r. poinformował wnioskodawcę, że nie może uwzględnić jego wniosku o sfinansowanie kosztów studiów podyplomowych w oparciu o art. 42a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe pismo G. S. wniósł (pismem z dnia [...] października 2012 r.) o uzupełnienie rozstrzygnięcia, a następnie złożył pismo zatytułowane odwołanie od decyzji, datowane na dzień [...] listopada 2011 r. G. S. podniósł w nich merytoryczne argumenty, które przemawiać miały za zasadnością jego żądania o sfinansowanie studiów podyplomowych i jednocześnie domagał się rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Zarzuty formułowane w powyższych pismach zostały rozwinięte przez G. S. w skardze na bezczynność organu, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] (Urząd Pracy [...]) wniósł o odrzucenie skargi, podkreślając, że przepisy prawa materialnego nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania, sfinansowania kosztów studiów podyplomowych. Organ wskazał, że przepis art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zawiera katalog zamknięty spraw, w jakich starosta (prezydent) załatwia sprawę w drodze decyzji administracyjnej i podkreślił, że rozstrzygnięcie w sprawie sfinansowania studiów podyplomowych w tym katalogu się nie znalazło. Nadto zarzucił, że skarżący nie wyczerpał trybu z art. 37 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy (zakwalifikowanej jako skarga na bezczynność Prezydenta [...] - Urzędu Pracy) sprowadzała się do oceny, czy w rozpatrywanej sprawie organ zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej w kwestii sfinansowania studiów podyplomowych. W ocenie Sądu, organ winien w przedmiotowej sprawie wydać decyzję administracyjną (czego nie uczynił), a zatem skargę na bezczynność organu należało uznać za zasadną. Obowiązek wydania decyzji wynika wprost z wykładni art. 9 ust. 1 pkt 14 w związku z art. 42a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Starosta, na wniosek bezrobotnego, może sfinansować z Funduszu Pracy koszty studiów podyplomowych należne organizatorowi studiów do wysokości 100%, jednak nie więcej niż 300% przeciętnego wynagrodzenia. Art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia finansowanych z Funduszu Pracy, odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy oraz należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46; Zawarty w punkcie 14b zwrot "i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów", zdaniem Sądu, dotyczy m.in. finansowania z Funduszu Pracy kosztów studiów podyplomowych, o którym mowa w art. 42a ustawy. Należy zwrócić uwagę, że od dnia 1 listopada 2005 r., tj. od dnia wejścia w życie art. 42a nastąpiła również zmiana przepisu art. 9 ust. 1 pkt 14, polegająca m.in. na dodaniu w pkt 14b tego sformułowania. Wcześniej art. 9 pkt 14b przewidywał wydawanie decyzji o: "przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego albo stypendium". Z art. 9 pkt 14b, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia wynika więc, że organ administracji rozstrzyga w formie decyzji także w przedmiocie innych, poza wymienionymi, świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, jeżeli nie wynikają one z zawartych umów. Takim właśnie przypadkiem jest sprawa zakończona odmową przyznania świadczenia, gdyż nie wynika z zawartej umowy w przeciwieństwie do pozytywnego załatwienia sprawy o dofinansowanie studiów podyplomowych na wniosek bezrobotnego. Bowiem tam, gdzie ustawodawca przewidział udzielanie świadczeń z Funduszu Pracy na podstawie zawartej umowy, zaznaczył to wyraźnie w treści przepisów, np. art. 42 i art. 46 ustawy. Przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do załatwienia sprawy ("starosta /.../ może sfinansować", patrz też uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99 ONSA 2000, z. 2 poz. 54). Istotne jest bowiem to, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98 (ONSA 1999 r., z. 1 poz. 3), że decyzja jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych. Przyjmuje się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeżeli nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Takiej właśnie konkretyzacji normy prawnej, zawartej w art. 42a wymagało rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia [...] września 2011 r. Rozpoznając ten wniosek, organ pismem z dnia [...] września 2011 r. odmówił sfinansowania kosztów studiów podyplomowych, odwołując się do treści art. 42a ustawy. Pismo to w istocie rozstrzygało więc wniosek skarżącego, ujawniając na zewnątrz wolę organu administracyjnego (władcze oświadczenie woli) i dlatego trafnie zostało potraktowane przez skarżącego jako decyzja administracyjna, od której można wnieść odwołanie. Pismo to zawierało większość elementów decyzji administracyjnej wyliczonych w art. 107 § 1 k.p.a., za wyjątkiem nazwy "decyzja" i pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 kwietnia 2000 r., sygn. akt I CKN 582/98 (LEX nr 50843) przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez upoważniony organ, i przesądzającym – jako decyzja o charakterze deklaratywnym – o istnieniu stosunku prawnego wymienionego w osnowie tej decyzji. Należy też wskazać, że przyjęcie za prawidłowy odmiennego poglądu, iż starosta nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów studiów podyplomowych, oznaczałoby pozostawienie tej sfery funkcjonowania organu poza jakąkolwiek kontrolą, a osobę zainteresowaną pozbawiałoby ochrony jej praw. Nie mogą bowiem być uznane za wystarczające sposoby kwestionowania niekorzystnej dla strony decyzji, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dopiero wydanie decyzji, spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., od której strona może wnieść odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego, gwarantuje należytą ochronę jej interesów. Powyższe stanowisko Sądu znajduje per analogia potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, w której NSA stwierdził, że negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.), następuje w formie decyzji administracyjnej. Konkludując Sąd uznał skargę na bezczynność organu za w pełni uzasadnioną i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) , orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.