II GPS 1/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Jan Bała (współsprawozdawca) Stanisław Gronowski Hanna Kamińska Andrzej Kuba Anna Robotowska Janusz Trzciński (sprawozdawca) Protokolant: Michał Stępkowski w sprawie ze skargi kasacyjnej M.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 797/10 w sprawie ze skargi M.S. na pismo Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie dofinansowania na rozpoczęcie działalności gospodarczej po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej: Lucjan Nowakowski na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez skład orzekający Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1446/10, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Czy negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej na podstawie art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 14 poz. 92 ze zm.) w trybie przewidzianym rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194 poz. 1403 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej"? podjął następującą uchwałę: Negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej. vs II GPS 1/12 UZASADNIENIE 1. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1446/10, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 797/10, w sprawie ze skargi M.S. na pismo Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie dofinansowania na rozpoczęcie działalności gospodarczej postanowił - na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. - przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujące zagadnienie prawne: "Czy negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej na podstawie art. 12 a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 14 poz. 92 ze zm.) w trybie przewidzianym rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz.U. Nr 194 poz. 1403 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej?". 2. W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego skład orzekający NSA przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: 2.1. W dniu [...] marca 2010 r. M.S. wystąpiła do Starosty Z. z wnioskiem o przyznanie jej, jako osobie niepełnosprawnej i bezrobotnej, środków na podjęcie działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta Z. poinformował M.S. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. M.S. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem strony, w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie niezbędne elementy do pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku, powinno nastąpić pozytywne załatwienie wniosku. W odpowiedzi na ww. wezwanie Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Z. stwierdził, że postępowanie, w trakcie którego rozpatrywany był wniosek, ma charakter uznaniowy, jednak nie kończy się wydaniem decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem organ nie ma obowiązku sporządzenia uzasadnienia pisma o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Organ wyjaśnił przy tym, że powodem negatywnego rozpoznania wniosku był ograniczony zasób środków finansowych. 2.2. M.S. złożyła do WSA w Łodzi skargę na pismo Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Postanowieniem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 797/10, WSA odrzucił skargę. Zdaniem WSA, sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym, a taką czynnością jest udzielanie przez starostę, na wniosek niepełnosprawnego, na podstawie umowy, środków z PFRON na prowadzenie działalności gospodarczej. WSA stwierdził, że z ustawy o rehabilitacji oraz rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. wynika, że przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej. Przepisy tych aktów nie wskazują, że odmowa przyznania środków następuje w formie decyzji administracyjnej. Negatywne rozpatrzenie sprawy następuje w formie pisma, którego nie można utożsamiać z decyzją. W ocenie Sądu, odmowa przyznania środków nie jest także innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji dodał, że wnioskodawczyni nie jest pozbawiona ochrony sądowej, bowiem roszczenie dotyczące przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej wynikające z ustawy o rehabilitacji będzie podlegało ochronie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. 2.3. W skardze kasacyjnej od ww. postanowienia WSA M.S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa polegające na uchyleniu się Sądu I instancji od dokonania kontroli działalności administracji publicznej, przez uznanie braku właściwości do orzekania w sprawie. 3. Rozpoznając skargę kasacyjną skład NSA uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie, czy "rozpatrzenie wniosku" złożonego na podstawie art. 12a ust. 1 i 3 ustawy o rehabilitacji, w trybie określonym w rozporządzeniu z dnia 17 października 2007 r., ma charakter decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego skład NSA stwierdził, że postępowanie w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej środków z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej dzieli się na dwa etapy: administracyjnoprawny (polegający na wyborze wniosków do realizacji) oraz cywilnoprawny (polegający na ustaleniu warunków realizacji pomocy dla wnioskodawców wybranych na etapie pierwszym). W ocenie składu pytającego NSA, "rozpatrzenie wniosku" prowadzi do wyboru wniosku, który będzie skierowany do realizacji, lub kończy procedurę przez odmowę skierowania wniosku do realizacji. W konsekwencji, skład pytający uznał, że rozstrzygnięcie starosty ma charakter władczy i jednostronny, gdyż wnioskodawca nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Ponadto, w przekonaniu składu NSA, który przedstawił zagadnienie prawne, pomoc polegająca na przyznaniu środków z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej jest zadaniem publicznym ustawowo przypisanym organowi władzy publicznej – staroście powiatu. Skoro zatem organ władzy publicznej realizuje swoje obowiązki ustawowe podejmując działania jednostronne i władcze w stosunku do jednostki, to – jak stwierdził skład pytający – działania te powinny przybrać formę właściwą dla procedury administracyjnej. W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego wskazano, że ani art. 12a ustawy o rehabilitacji, ani przepisy rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. nie precyzują formy rozstrzygania o skierowaniu wniosku do negocjacji bądź "negatywnym rozpatrzeniu" wniosku. Natomiast art. 66 ustawy o rehabilitacji stanowi, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się k.p.a., Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Zdaniem składu pytającego NSA należy uznać, że Kodeks cywilny stosuje się do zagadnień należących do materii prawa cywilnego, Kodeks pracy do zagadnień regulowanych prawem pracy, zaś do materii, w której organ władzy publicznej podejmuje jednostronne, władcze działania w stosunku do jednostki, stosować należy k.p.a. Zatem przyjmując, że "negatywne rozpatrzenie" wniosku ma charakter jednostronnego i władczego działania organu władzy publicznej, to – jak stwierdza skład pytający NSA – w sytuacji, gdy forma działania organu nie została unormowana w ustawie ani w rozporządzeniu, należy stosować dla określenia tej formy przepisy k.p.a. Skład NSA, który przedstawił zagadnienie prawne, wskazał, że zasadniczą formą merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest decyzja. Na poparcie tego argumentu przywołano orzecznictwo NSA (uchwały z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, oraz z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99). Skład zadający pytanie prawne zwrócił ponadto uwagę, że na tle omawianego uregulowania doszło do rozbieżności w orzecznictwie: w prawomocnym wyroku z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 424/10, WSA w Olsztynie uznał, że rozstrzygnięcie organu w kwestii udzielenia środków na podstawie art. 12a ustawy o rehabilitacji podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i rozpoznał sprawę merytorycznie, zaś prawomocnym postanowieniem z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 435/10, WSA w Poznaniu – podobnie jak Sąd pierwszej instancji działający w sprawie stanowiącej tło niniejszego zagadnienia prawnego – odrzucił skargę uznając, że odmowa przyznania środków nie jest ani decyzją, ani innym aktem lub czynnością z art. 3 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego zaznaczono, że na gruncie innych ustaw NSA wydawał orzeczenia, w których pojawiał się pogląd, iż prowadzona przed organem administracji procedura poprzedzająca zawarcie umowy cywilnoprawnej i kończąca się odmową skierowania podmiotu do zawarcia umowy, jest procedurą administracyjną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej (np. wyrok z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 319/06; postanowienie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 336/06; uchwała z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, postanowienie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 337/06). W przekonaniu składu, który przedstawił zagadnienie prawne, orzecznictwo NSA zmierza w kierunku uznania, iż rozstrzygnięcia, mocą których obywatele otrzymują bądź nie otrzymują reglamentowane przez władzę dobra, powinny zapadać w formach zaskarżalnych na drodze sądowoadministracyjnej. Z drugiej strony, w uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego odnotowano, że rozdział pomocy ze środków PFRON wymaga sprawnego działania. W przekonaniu składu pytającego uznanie, że wybór wniosku do realizacji następuje w formie decyzji starosty spowoduje, iż procedura, która obecnie trwa najwyżej dwa miesiące, będzie trwała co najmniej dwa lata. W tym kontekście NSA wskazał, że trzeba rozważyć, czy nie należałoby przyjąć, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie wyboru osoby do zawarcia umowy o udzielenie środków z PFRON oraz odmowy w stosunku do pozostałych, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Może być bowiem trafny pogląd, że wybór wnioskodawcy celem skierowania go do zawarcia umowy oraz odmowa pozostałym, nie ma formy decyzji administracyjnej, gdyż ustawodawca celowo mu takiej formy nie nadał, jednak z uwagi na charakter rozstrzygnięcia o prawach wnioskodawców do uzyskania pomocy, jest aktem z zakresu administracji publicznej. Akt taki nie podlegałby procedurze odwoławczej, natomiast po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podlegałby kontroli sądowej. W ocenie składu pytającego NSA wskazana procedura byłaby szybsza, bowiem pozwoliłaby na pozostawienie sposobu rozdziału środków w gestii urzędu pracy (starosty), a jednocześnie zapewniłaby kontrolę sądową dokonanego wyboru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zagadnienie prawne, które stało się przedmiotem pytania NSA, dotyczy wykładni art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz.U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.), które zostało wydane na podstawie art. 12a ust. 3 ww. ustawy. 1.1. Przepis art. 12a został dodany do ustawy o rehabilitacji na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 115, poz. 791). Miał on następujące brzmienie: "Art. 12a. 1. Osoba niepełnosprawna, o której mowa w art. 11 ust. 1, może otrzymać ze środków Funduszu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą, nie więcej jednak niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, jeżeli nie otrzymała środków publicznych na ten cel. 2. Osoba niepełnosprawna, która otrzymała jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej, jest obowiązana do zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jeżeli z przyczyn leżących po jej stronie zostały naruszone warunki umowy, o której mowa w ust. 1. 3. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia: 1) warunki oraz tryb przyznawania i zwrotu środków, o których mowa w ust. 1, 2) formy zabezpieczenia zwrotu środków, o których mowa w ust. 1, w przypadku naruszenia warunków umowy dotyczącej ich przyznania, 3) wzór wniosku i niezbędne elementy umowy dotyczącej przyznania środków określonych w ust. 1 - mając na względzie zwiększenie aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych, zapewnienie zgodności udzielanej pomocy z regułami przyznawania pomocy publicznej w ramach zasady de minimis oraz racjonalne gospodarowanie środkami Funduszu." 1.2. W rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. wskazano m.in., że wniosek o przyznanie pomocy powinien być złożony (według wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia) do starosty właściwego ze względu na miejsce zarejestrowania osoby niepełnosprawnej jako bezrobotnej lub poszukującej pracy niepozostającej w zatrudnieniu (§ 3). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia "Starosta sprawdza wniosek pod względem rachunkowym oraz formalnym". W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wniosku starosta powinien poinformować wnioskodawcę o tych nieprawidłowościach w terminie 14 dni od otrzymania wniosku oraz wezwać do ich usunięcia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (§ 4 ust. 2), przy czym ostatnio wymieniony termin może być przedłużony w okolicznościach, o których mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia. W przypadku nieusunięcia nieprawidłowości w terminie starosta – na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia – informuje wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. § 4 ust. 5 rozporządzenia stanowi, że "Starosta rozpatrując wniosek, bierze pod uwagę: 1) przewidywane efekty ekonomiczne przedsięwzięcia, na które mają być przeznaczone środki; 2) popyt i podaż lokalnego rynku na planowaną działalność; 3) kalkulację wydatków na uruchomienie działalności w ramach wnioskowanych środków; 4) uprawnienia i kwalifikacje wnioskodawcy; 5) wysokość środków własnych wnioskodawcy; 5) wysokość posiadanych środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przeznaczonych na ten cel w danym roku". Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia "Starosta pisemnie informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku przeznaczonego do realizacji na dany rok w terminie 30 dni od dnia otrzymania kompletnego wniosku, jednak nie wcześniej niż w dniu podjęcia przez radę powiatu uchwały, o której mowa w art. 35a ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych". Ust. 2 ww. przepisu dodaje, że "W przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku starosta sporządza uzasadnienie". Natomiast zgodnie z ust. 3 tego samego przepisu "W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku starosta informuje pisemnie wnioskodawcę o rozpatrzeniu wniosku, wzywając go do negocjacji warunków umowy. Negocjacje powinny zakończyć się w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania". 1.3. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma znaczenie również art. 66 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym "W sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy". 1.4. Jak wskazał skład NSA, który przedstawił pytanie prawne, na tle omówionych uregulowań doszło do powstania rozbieżności w orzecznictwie. W części spraw sądy administracyjne uznawały, iż rozstrzygnięcie starosty w przedmiocie wniosku o udzielenie pomocy podlega kontroli sądu administracyjnego jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynność inna niż określona w pkt 1-3 tego przepisu, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 424/10). Natomiast inne składy orzekające odrzucały skargi uznając, że odmowa przyznania środków nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem czy czynnością podlegającą kognicji sądów administracyjnych (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 435/10 oraz postanowienie WSA w Łodzi z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 797/10, będące przedmiotem zaskarżenia w sprawie rozstrzyganej przez skład NSA, który przedstawił zagadnienie prawne). 2. Brzmienie przedstawionych wyżej przepisów ustawy o rehabilitacji i rozporządzenia Ministra Pracy prowadzi do wniosku, że procedura przyznawania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej jest procedurą dwuetapową. Do takiego wniosku uprawnia przede wszystkim analiza treści art. 12a ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu osoba niepełnosprawna "może otrzymać" środki, o których mowa w tym przepisie, "w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą". Takie sformułowanie oznacza, że najpierw powinno zapaść rozstrzygnięcie przesądzające, czy wnioskodawca "może otrzymać" środki, natomiast w przypadku uwzględnienia wniosku kolejnym etapem jest "określenie wysokości" środków, co następuje w umowie zawartej ze starostą. Potwierdzeniem takiej wykładni jest również analiza ustępu 3 ww. przepisu, upoważniającego do wydania rozporządzenia. Ustawodawca delegował bowiem na ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego kompetencję do osobnego określenia w rozporządzeniu: wzoru wniosku o przyznanie środków (art. 12a ust. 3 pkt 3), warunków i trybu przyznania środków (art. 12a ust. 3 pkt 1), a także elementów umowy dotyczącej przyznania środków (art. 12a ust. 3 pkt 3). Również w tym przepisie ustawodawca wyodrębnił etap rozpoznawania wniosku o przyznanie, a także etap związany z zawieraniem umowy. Ustawowo określony model procedury przyznawania środków, o których mowa w art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, został rozwinięty oraz uszczegółowiony w rozporządzeniu z 2007 r. Prawodawca wskazał w tym rozporządzeniu, że na procedurę przyznawania środków składa się etap rozpatrzenia wniosku przez starostę (§ 4 i 5 rozporządzenia) oraz – w razie pozytywnego rozpatrzenia wniosku – etap negocjacji i zawarcia umowy z wnioskodawcą (§ 6 rozporządzenia). Należy podkreślić, że dwuetapowość procedury, o której mowa, wynika z ustawy, a nie wyłącznie z rozporządzenia z 2007 r. Rozporządzenie to wykonuje dyspozycję przepisu upoważniającego (art. 12a ust. 3 ustawy) w sposób spójny z modelem procedury przyjętym przez ustawodawcę. Sposób wykonania upoważnienia ustawowego w tym zakresie jest prawidłowy i odpowiada roli rozporządzenia w systemie źródeł prawa RP. 2.1. Mechanizm prawny zakładający, że rozstrzygnięcie organu administracji stanowi przesłankę zawarcia umowy cywilnoprawnej, której przedmiotem jest określone świadczenie, jest znany w polskim prawie. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego, rozwiązanie takie funkcjonuje np. na gruncie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), a także ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz.U. Nr 41, poz. 363 ze zm.), zastąpionej następnie ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). Ponadto w uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego NSA trafnie odnotował, że w orzecznictwie tego Sądu od pewnego czasu kształtuje się pogląd, iż prowadzona przed organem administracji procedura poprzedzająca zawarcie umowy cywilnoprawnej i kończąca się odmową zawarcia umowy, jest procedurą administracyjną, podlegającą kontroli sądu administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06). 2.2. Bezsporne jest to, że z uwagi na przysługujące każdemu prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) wnioskodawca powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdyby jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. Jest to konieczne w szczególności z tego powodu, że analizowane przepisy ustawy i rozporządzenia wprowadzają mechanizm prawny mający znaczenie dla realizacji konstytucyjnego prawa osób niepełnosprawnych do uzyskania ze strony władz publicznych pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy i komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji). Rozstrzygnięcia indywidualne odnoszące się do wolności i praw jednostki, które są objęte gwarancją konstytucyjną, nie mogą być pozostawione poza skuteczną kontrolą sądową. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy dla efektywnej realizacji konstytucyjnego prawa do sądu wystarczy umożliwienie wnioskodawcy, którego wniosek o przyznanie świadczenia na podstawie art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji został negatywnie rozpatrzony, złożenia powództwa do sądu cywilnego, czy też konieczne jest przyznanie mu w tym zakresie prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia starosty do sądu administracyjnego. 2.3. Na etapie rozpatrywania wniosku starosta powinien kierować się przesłankami, o których mowa w cyt. wyżej § 4 ust. 5 rozporządzenia. Nieostry sposób sformułowania tych przesłanek (np. przewidywane efekty ekonomiczne przedsięwzięcia, popyt i podaż lokalnego rynku, kalkulacja wydatków) wskazuje, że starosta dysponuje dużym zakresem swobody w ocenie treści wniosku. Prawodawca nie wprowadził mechanizmu zakładającego uzyskanie przez wnioskodawcę – z mocy prawa, po spełnieniu pewnych warunków – roszczenia o podjęcie negocjacji i zawarcie umowy. Rozpoczęcie negocjacji i następujące potem zawarcie umowy zależy od w zasadzie uznaniowego rozstrzygnięcia starosty. W aktualnym stanie prawnym w razie pozytywnego rozpatrzenia wniosku przez starostę po stronie wnioskodawcy pojawia się roszczenie o podjęcie negocjacji i w następstwie o zawarcie umowy, której przedmiotem jest wypłata środków, o których mowa w art. 12a ustawy o rehabilitacji. W ten sposób pomiędzy wnioskodawcą a starostą nawiązuje się stosunek cywilnoprawny. Źródłem tego stosunku prawnego jest pozytywne rozpatrzenie wniosku. Ewentualny spór wynikający z takiego stosunku prawnego jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., a więc jego merytoryczne rozstrzygnięcie podlega kognicji sądów powszechnych. Natomiast w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku przez starostę wnioskodawca nie uzyskuje roszczenia o rozpoczęcie negocjacji i zawarcie umowy. Wówczas pomiędzy starostą a wnioskodawcą nie powstaje stosunek cywilnoprawny. Wnioskodawca nie dysponuje zatem możliwością skutecznego podniesienia powództwa przed sądem cywilnym. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. W szczególności w stanie faktycznym, którego elementem jest negatywne rozstrzygnięcie wniosku, nie pojawia się możliwość wniesienia powództwa do sądu cywilnego w oparciu o art. 64 k.c. Przepis ten stanowi, że "Prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie". Uwzględnienie przez sąd cywilny powództwa opartego na ww. przepisie jest możliwe jedynie wówczas, gdy dłużnik w stosunku cywilnoprawnym jest zobowiązany do złożenia oświadczenia woli o określonej treści (por. art. 1047 § 1 k.p.c.). Innymi słowy, ww. przepisy mają zastosowanie w tych wypadkach, gdy z normy prawa materialnego wynika obowiązek złożenia oświadczenia woli przez określony podmiot (zob. uchwała SN z dnia 7 stycznia 1967 r., sygn. akt III CZP 32/66). W sytuacji zaś, gdy starosta negatywnie rozpatrzy wniosek złożony na podstawie art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji nie dochodzi do powstania stosunku cywilnoprawnego. Poza tym na skutek złożenia takiego wniosku starosta nie staje się zobowiązany do złożenia oświadczenia woli o określonej treści. Wszak, jak już wskazano, obowiązujące przepisy prawa nie obligują starosty do złożenia oświadczenia woli zawarcia umowy po spełnieniu przez wnioskodawcę określonych warunków. Kryteria, którymi posługuje się cyt. wyżej § 4 pkt 5 rozporządzenia, są na tyle nieostre, że po stronie starosty istnieje znaczny zakres luzu decyzyjnego w podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie wniosku. Sąd cywilny nie ma zaś kompetencji do weryfikacji wniosku pod kątem spełnienia tych kryteriów i wydania orzeczenia opartego na odmiennej ocenie sytuacji wnioskodawcy niż ocena przyjęta przez starostę. Takie działanie byłoby wkroczeniem sądu w upoważnienia przypisane organowi administracji (tj. staroście), co – poza wątpliwościami z punktu widzenia zasady podziału władzy – wymagałoby wyraźnej podstawy kompetencyjnej. Z tych samych przyczyn w grę nie mogłoby wchodzić uwzględnienie przez sąd cywilny powództwa o ustalenie istnienia stosunku prawnego lub prawa, wniesionego przez wnioskodawcę na podstawie art. 189 k.p.c. Jak już bowiem wskazano, zarówno powstanie stosunku cywilnoprawnego pomiędzy wnioskodawcą i starostą, jak też powstanie prawa (roszczenia) wnioskodawcy o podjęcie negocjacji i zawarcie umowy są uwarunkowane pozytywnym rozpatrzeniem wniosku przez starostę, a nie powstają ex lege po spełnieniu się określonych przesłanek. W konsekwencji, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy, powództwo cywilne wnioskodawcy, którego wniosek został negatywnie rozpatrzony przez starostę, nie mogłoby zostać uwzględnione przez sąd powszechny. 2.4. Z przedstawionych wyżej przyczyn należy przyjąć, że brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia starosty w przedmiocie wniosku o udzielenie środków, o których mowa w art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, prowadziłby do takiego skutku, iż rozstrzygnięcie to w ogóle nie podlegałoby kontroli sądowej. W konsekwencji, z uwagi na konieczność zagwarantowania wnioskodawcy konstytucyjnego prawa do sądu należy wykluczyć taki kierunek wykładni. Analizowane przepisy ustawy i rozporządzenia powinny być zatem interpretowane w taki sposób, który będzie prowadził do uznania dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia starosty w przedmiocie wniosku złożonego na podstawie art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Za taką tezą przemawia dodatkowo to, że rozstrzygnięcie starosty jest podejmowane na zasadzie uznania. Wynika to, jak już powiedziano wcześniej, z nieostrości przesłanek, jakimi powinien kierować się starosta dokonując selekcji wniosków o przyznanie świadczenia. Tym bardziej więc jest konieczne zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy starosta w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu kompetencji, a w szczególności czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. 2.5. Należy dodać, że rozstrzygnięcie starosty w przedmiocie wniosku, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, może prowadzić do zadysponowania środkami publicznymi znajdującymi się w zasobie PFRON. To, że rozporządzenie tymi środkami następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej nie zmienia faktu, że oświadczenie woli zawarcia takiej umowy jest formą zadysponowania majątkiem publicznym w celu realizacji zadania publicznego. W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) niedopuszczalna byłaby zaś sytuacja, w której wydatkowanie środków publicznych na rzecz jednostek mogłoby pozostawać poza kontrolą legalności dokonywaną przez organy władzy sądowniczej (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt P 18/03). Argument ten wzmacnia tezę o konieczności interpretacji przepisów analizowanych w niniejszej sprawie w takim kierunku, który zapewni realną kontrolę legalności rozstrzygnięcia starosty i w ten sposób również realizację celów ustawy o rehabilitacji. 3. Kolejnym zagadnieniem, które powinno być przedmiotem analizy, jest pytanie o to, w jakim trybie powinno następować zaskarżenie do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia starosty w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Wymaga to ustalenia, jaką formę prawną powinno przybierać rozstrzygnięcie starosty. Pojawia się przede wszystkim zagadnienie, czy rozstrzygnięcie to należy traktować jako decyzję administracyjną (wówczas podstawą zaskarżenia do sądu administracyjnego byłby art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), czy też jako inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (wówczas podstawą zaskarżenia do sądu administracyjnego byłby art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). 3.1. Zdaniem NSA rozstrzygnięcie starosty w przedmiocie przyznania środków, o których mowa w art. 12a ustawy o rehabilitacji, nie jest czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wszak, jak już wskazywano wcześniej, w analizowanym przypadku uprawnienie do otrzymania świadczenia nie wynika wprost z przepisów prawa. Powstaje ono bowiem na skutek rozstrzygnięcia starosty, podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w § 4 ust. 5 rozporządzenia, poprzedzającego zawarcie umowy (por. uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06). 3.2. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Już w wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, prawo do procesu – którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego – "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". W uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku NSA dodał, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawiony wyżej pogląd. Można dodać, że zgodnie z orzecznictwem TK "Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika (...) ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05). Domniemanie załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej jest uzasadnione również w świetle konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Wszak w sytuacji, gdyby rozstrzygnięcie administracji było podejmowane poza jakąkolwiek procedurą, możliwość skontrolowania legalności takiego rozstrzygnięcia stawałaby się iluzoryczna. Wynika to z faktu, że sąd administracyjny – sprawujący wymiar sprawiedliwości z zasady wyłącznie poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (por. art. 184 Konstytucji) – nie dysponowałby odpowiednim wzorcem prawnym, który mógłby stanowić punkt odniesienia kontroli. W konsekwencji, w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (zob. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94). Odnosi się to zwłaszcza do rozstrzygnięć opartych na uznaniu, czy na ocenie nieostrych przesłanek – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z zasady demokratycznego państwa prawnego należy więc wywieść normę, która stanowi, że w sytuacji gdy ustawodawca nie wypowiada się na temat formy działania organu administracji publicznej, zaś skutek takiego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, to należy przyjmować, iż załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w procedurze opartej na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. 3.3. Skoro zatem ustawa o rehabilitacji nie określa formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 12a ust. 1 tej ustawy, to należy przyjąć, iż właściwą formą jest decyzja administracyjna. Tezę tę wspiera ustawowe odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych w ustawie (art. 66 ww. ustawy). NSA w obecnym składzie stoi na stanowisku, że posłużenie się przez prawodawcę innym określeniem niż "decyzja administracyjna" (np. – tak jak w analizowanej sprawie – pozytywne/negatywne rozpatrzenie wniosku) nie pozbawia aktu cech decyzji administracyjnej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że użycie przez ustawodawcę takiej a nie innej nazwy aktu podejmowanego przez organ administracji w sprawie indywidualnej przesądzałoby o zakresie gwarancji procesowych, jakie przysługują jednostce. Należałoby wówczas uznać, że posłużenie się przez ustawodawcę innym pojęciem niż "decyzja administracyjna" wyłączałoby prawo do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w odpowiedniej procedurze, a także prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia. Taki kierunek wykładni należy odrzucić, prowadziłaby ona bowiem do naruszenia standardów konstytucyjnych, o których była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Z powyższego wynika, że jeżeli przepisy materialnego prawa administracyjnego przewidują kompetencję określonego organu do załatwienia sprawy jednostki w formie aktu indywidualnego, to – w braku wyraźnego przepisu przewidującego odmienną formę – załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej (por. M. Dyl (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska), Warszawa 2011, s. 524). Również w orzecznictwie NSA wskazuje się, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni, przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" itp. (zob. np. uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, uchwała NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99). Taka sytuacja ma miejsce w analizowanej sprawie. Czynność określona w przepisach prawa jako "rozpatrzenie wniosku" przez starostę jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Akt taki powinien zatem przybrać formę decyzji administracyjnej. Ponadto należy wskazać, iż wprowadzenie przez prawodawcę szczególnych regulacji procesowych, odbiegających od norm zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie pozbawia aktu wydawanego na podstawie takich regulacji cech decyzji administracyjnej (por. M. Dyl, jw., s. 518). Na gruncie niniejszej sprawy szczególnie istotne jest również to, że nakaz załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji nie może być zmodyfikowany aktem podustawowym, w tym rozporządzeniem wykonawczym do ustawy. Rozporządzenie nie może także umożliwić rozstrzygania określonej grupy spraw administracyjnych poza procedurą administracyjną. Niezależnie więc od tego, że szczegółowe zasady postępowania w sprawie przyznawania świadczeń, o których mowa w art. 12a ustawy o rehabilitacji, reguluje rozporządzenie Ministra Pracy, nieuprawniony byłby wniosek, iż to rozporządzenie uchyla nakaz stosowania w tym postępowaniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Nakaz ten wynika bowiem z wspomnianego wyżej konstytucyjnego prawa do procesu administracyjnego, a jego bezpośrednim źródłem jest art. 66 ustawy o rehabilitacji. 4. Kierując się przedstawionymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy o rehabilitacji, w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r., następuje w formie decyzji administracyjnej.