II SA/Łd 797/10

Dnia 15 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Rosińska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2010 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na pismo Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wniosku osoby niepełnosprawnej o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu 15 marca 2010 roku M. S. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o przyznanie jej, jako osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej, który następnie został przez skarżącą uzupełniony w dniu 1 kwietnia 2010 roku. Działający w imieniu Starosty [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Z., w dniu 28 kwietnia 2010 roku, sporządził pismo o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącej. W dniu 21 maja 2010 roku M. S., złożyła, na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego wskazanym pismem z dnia 28 kwietnia 2010 roku. Odwołująca się wyjaśniła, że w jej opinii owo pismo rażąco narusza przepis § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 października 2007 roku w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienia wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.) oraz § 16 pkt 4 regulaminu o przyznaniu środków PFRON, w związku z art. 12 a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 roku, Nr 14, poz. 92 ze zm.), bowiem w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie niezbędne elementy do pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku, powinno nastąpić pozytywne załatwienie tegoż wniosku. W odpowiedzi skarżąca otrzymała pismo, w którym Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Z. stwierdził, że postępowanie w trakcie którego rozpatrywany był przedmiotowy wniosek ma charakter uznaniowy, jednakże nie kończy się wydaniem decyzji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), W związku z tym organ nie jest zobligowany do sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego pisma o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Z. podkreślił, że powodem negatywnego rozpoznania wniosku był ograniczony zasób środków finansowych. Następnie M. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w jej treści opisując dotychczasowy przebieg postępowania, oraz ponawiając wcześniejszą argumentację. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych spraw, do których na mocy przepisów szczególnych stosuje się przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres orzekania sądów administracyjnych określony został w art. 3 § 1 – 3 p.p.s.a., z którego wynika, iż sądowa kontrola sprawowana przez te sądy ograniczona została do kontroli działalności administracji publicznej. Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie lub też rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; inne niż decyzja czy postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach akty nienormatywne organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty prawa miejscowego, akty nadzoru nad działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, bezczynność organów w określonych przypadkach. Wskazać należy, iż sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym, a taką czynnością jest z całą pewnością udzielanie przez Starostę, na wniosek niepełnosprawnego, w drodze umowy, środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na prowadzenie działalności gospodarczej. Z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz z wydanego na jej postawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej wynika, iż przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 6 rozporządzenia). Natomiast dla odmowy przyznania środków nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej, jak również zapisów, które pośrednio wskazywałyby na formę decyzji w przypadku odmowy przyznania środków. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia starosta pisemnie informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku przeznaczonego do realizacji na dany rok w terminie 30 dni od dnia otrzymania kompletnego wniosku (...), a w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku starosta sporządza uzasadnienie. Negatywne rozpatrzenie sprawy następuje zatem w formie pisma, którego nie można utożsamiać z formą decyzji administracyjnej, bowiem organ nie ma podstaw do działania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji odmowa przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej nie jest także innym aktem lub czynnością wymienionymi w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a które wyznaczają zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2010 roku, w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 435/10). Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 roku, podjętą w sprawie II GPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/4/95, OSP 2006/11/122), dotyczącą udzielania pożyczki w formie umowy z prowadzącym zakład pracy chronionej przez samorząd województwa. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w owej uchwale pogląd, że odmowa udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1, w związku z art. 3 p.p.s.a. Wobec tego na odmowę udzielenia pożyczki, o której mowa w pkt 1, nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W treści uzasadnienia tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szczegółowej analizy prawnej przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i wydanych na podstawie tej ustawy rozporządzeń, odnosząc się między innymi do przepisów normujących udzielanie pożyczki niepełnosprawnemu na prowadzenie działalności gospodarczej. Wyrażony, przez Naczelny Sąd Administracyjny, pogląd przejawia się w tym, że wszystkie rozporządzenia wydane w oparciu o delegacje zawarte w powyższej ustawie wprowadzają do postępowania w sprawie udzielenia pomocy na podstawie umowy pożyczki etap "rozpatrzenia" wniosku, nie określając czynności (aktu) kończącego to rozpatrzenie. Z treści tych przepisów w szczególności nie wynika, że jest to zewnętrzny akt organu administracji publicznej, adresowany do podmiotu ubiegającego się o pożyczkę. Gdyby takie właśnie były intencje prawodawcy, uregulowana zostałaby, co najmniej kwestia doręczenia tegoż aktu zainteresowanemu, zaś rozporządzenia regulują jedynie kwestię zawiadomienia strony o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. W ustawie o rehabilitacji przewidziano udzielanie na podstawie umowy pomocy w związku z aktywizacją zawodową niepełnosprawnych w kilku jeszcze sytuacjach. W każdej z nich podmiotem udzielającym pomocy jest organ administracji publicznej. Akty wykonawcze do ustawy, wydane na przykład na podstawie art.12 a, regulujące szczegółowe zasady (warunki) i tryb udzielania pomocy określonej w ustawie, jeżeli ustawa stanowi, że tę pomoc udziela się na podstawie umowy, posługują się zbliżonymi procedurami prawnymi. Wynika z nich, że w każdym z takich wypadków następuje rozpatrzenie wniosku o udzielenie pomocy, a o wyniku tego rozpatrzenia powiadamia się wnioskodawcę. W żadnym z aktów wykonawczych nie łączy się owego "rozpatrzenia" wniosku z wydaniem decyzji administracyjnej czy podjęciem innego aktu lub czynności o charakterze administracyjnoprawnym, nawet jeżeli rozpatrzenie prowadzi do odmowy udzielenia pomocy. Uzewnętrznienie woli podmiotu rozpatrującego wniosek w kwestii udzielenia bądź nieudzielania pomocy określano w tych przepisach, jako zawiadomienie wnioskodawcy o sposobie rozpatrzenia wniosku. Oceniając charakter wskazanego "rozpatrzenia" wniosku, wprowadzonego przepisami wykonawczymi i traktowanego jako etap postępowania w sprawie o udzielenie pomocy, (...) należy uwzględnić przede wszystkim uwarunkowania w zakresie wydawania przepisów wykonawczych, wynikające z art. 92 Konstytucji RP (...). Rozporządzenie wykonawcze powinno być zgodne z ustawą pod względem zarówno merytorycznym, jak i instrumentalnym. Nie może zatem regulować spraw w sposób odmienny niż ustawa nie tylko w odniesieniu do kwestii materialnoprawnych, ale również proceduralnych. Jeżeli zatem ustawa przewiduje umowny tryb udzielania pomocy, to przepis wykonawczy, regulujący szczegółowy tryb postępowania w sprawach o udzielanie takiej pomocy, nie może tego czynić w sposób niespójny z treścią zawartą w ustawie (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 kwietnia 1987 roku w sprawie osygn. akt K 1/87, OTK 1987/3). Za taką niespójność zaś należałoby niewątpliwie uznać wprowadzenie w akcie wykonawczym decyzji jako władczego rozstrzygnięcia poprzedzającego zawarcie umowy o udzieleniu pomocy. Niezależnie od tego, jaką treść przypisano by tej decyzji, redukowałaby ona znaczenie umowy o udzielenie pomocy do roli aktu technicznego, czysto wykonawczego. Z tego powodu takie rozwiązanie naruszałoby zakres środków prawnych ustalonych w ustawie o rehabilitacji i przewidzianych do realizowania celów tej ustawy. Na tle tych uregulowań w orzecznictwie sądów administracyjnych jest prezentowany pogląd, że jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Oznacza to, że przepisy ustawy wykluczyły organy administracji publicznej od działania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 roku w sprawie o sygn. akt II GSK 70/05, Lex nr 155867). W rozpatrywanej sprawie wnioskodawczyni nie jest pozbawiona skutecznej ochrony sądowej w zakresie dochodzonych środków na podjęcie działalności gospodarczej, bowiem roszczenie osoby niepełnosprawnej dotyczące przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej, wynikające z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepelnosprawnych, podlegało będzie ochronie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Z tego względu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia. m.o.