I SA/Wa 930/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Maria Tarnowska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M.G., H.N., J.W., E.D. i K.S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących M.G., H.N., J.W., E.D. i K.S. solidarnie kwotę 542 (pięćset czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1951 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej I.P. i M.G. do gruntu nieruchomości [...] oznaczonej nr hip. [...], położonej przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Nieruchomość oznaczona nr hip. [...], położona przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Według zaświadczenia, wydanego przez Sąd Okręgowy w W. Wydział Hipoteczny z dnia [...] września 1946 r., nr [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność J.G. oraz jej syna M.G. Z dniem wejścia w życie ww. dekretu (tj. z dniem 21 listopada 1945 r.), powyższa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa. Obecnie powyższa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością C. z siedzibą w W. oraz w skład działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, zajętej pod drogę powiatową. W dniu 20 kwietnia 1948 r. M.G. i I.P. (spadkobierczyni J.G.) złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1951 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło wnioskodawcom prawa własności czasowej do nieruchomości wskazując, że "zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] nr [...] został przeznaczony pod użyteczność publiczną. Ponieważ korzystanie z gruntu przez dot. właść. nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg. opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego Prezydium Rady Narodowej w W. nie może przyznać dot. właść. prawa własności czasowej. Sprawa odszkodowania zostanie załatwiona na zasadach art. 7, 8 i 9 Dekretu z dnia 26.X.1945 r.". Wnioskiem z dnia 12 września 2008 r. spadkobiercy poprzednich właścicieli (H.N., H.G., M.G., J.W., E.D. i K.S.) wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1951 r., podnosząc zarzut naruszenia art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. twierdząc, że organ dekretowy w chwili orzekania związany był przepisem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, zgodnie z którym miał obowiązek przyznać prawo własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi, jeśli mógł on korzystać z gruntu tej nieruchomości zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Minister ustalił, że nieruchomość hip. [...] w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia objęta była Miejscowym planem zagospodarowania Przestrzennego nr [...] uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu [...] kwietnia 1948 r., opublikowanym Obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia [...] maja 1948 r. (M.P. z 1948 r. nr [...], poz. [...]). Zgodnie z powyższym planem nieruchomość położona przy ulicy [...] mieściła się w obszarze przeznaczonym pod budynki na cele handlu państwowego lub spółdzielczego, niezabudowana część terenu powinna być urządzona jako skwery i dziedzińce. Mając na uwadze powyższe zapisy planu, Minister Infrastruktury – działając jako organ nadzoru ustalił, iż nie można uznać, że kwestionowane orzeczenie administracyjne w części nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu wniosku H.N., M.G., J.W., E.D. i K.S., reprezentowanych przez adw. W.S., o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z tego gruntu nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem wynikającym z tego planu. W tej sytuacji, mając na uwadze treść art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie. Biorąc pod uwagę zapisy obowiązującego dla nieruchomości hip. [...] planu zagospodarowania przestrzennego oraz objęcie tego terenu lokalizacją dla [...] Domu Towarowego, organy orzekające powinny były dojść do konkluzji, iż jego zagospodarowanie w zgodzie z planem nie było możliwe przez osoby prywatne. Przy tak sformułowanej funkcji oddanie przedmiotowej nieruchomości we własność czasową dotychczasowym, prywatnym właścicielom byłoby sprzeczne z obowiązującym planem zabudowy, gdyż nie dawałoby możliwości pogodzenia celów indywidualnych, które realizowaliby dotychczasowi właściciele z celem wskazanym w planie - budową państwowego lub spółdzielczego domu towarowego na gruncie, który z mocy prawa był już własnością państwa. Ponieważ na przedmiotowy teren wydano lokalizację na budowę państwowego domu towarowego dotychczasowi właściciele nie mogli korzystać z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Jak stwierdził Minister, z akt sprawy wynika również, iż organ dekretowy przeprowadził niezbędne postępowanie dowodowe i w sposób prawidłowy ustalił, iż teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod użyteczność publiczną- [...] Dom Towarowy (karta rejestracyjna nieruchomości z dnia 19 lipca 1948 r., notatka o objęciu nieruchomości lokalizacją pod budowę domu towarowego). Tym samym dotychczasowi właściciele nie mogli go zgodnie z planem wykorzystać. Organ nadzorczy wyjaśnił, że konkretyzacja celu i podmiotu realizującego ten cel nastąpiła już w planie zagospodarowania przestrzennego, czego potwierdzeniem była również wydana lokalizacja oraz przekazanie tego terenu pod budowę państwowego domu towarowego. Okoliczność ta nie mogła być podważona w postępowaniu nadzorczym z uwagi na fakt zrealizowania inwestycji określonej planem i powyższymi decyzjami, tj. obecnego Domu Towarowego "[...]". Ponadto, zdaniem Ministra, nie zasługuje na uwzględnienie podnoszona przez skarżących okoliczność, iż dotychczasowi właściciele podjęli działania na rzecz zabudowy gruntu zgodnie z planem, tj. poprzez utworzenie spółki, na dowód czego przedłożono kopie dokumentów z 1947 r. Stanowisko takie podyktowane jest faktem, że próby te miały miejsce przed uchwaleniem planu. Dotychczasowi właściciele podjęli próbę utworzenia spółki, a zatem nie spółdzielni, o której mowa w planie. Zatem organ rozpatrujący wniosek dekretowy miał do czynienia z prywatnymi osobami jako pretendentami do ustanowienia prawa własności czasowej, nie zaś z podmiotem mogącym realizować zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego określony cel. Zdaniem Ministra nie ulega wątpliwości, że plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania zaskarżonych decyzji oraz przekazanie nieruchomości zgodnie z wydaną lokalizacją pod budowę domu towarowego wykluczały przyznanie prawa własności czasowej dotychczasowym właścicielom, którzy byli osobami fizycznymi, nie zaś podmiotem państwowym lub spółdzielczym o którym mowa w planie. W związku z powyższym I.P. i M.G. nie mogli wykorzystać gruntu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli odmowa przyznania im prawa własności czasowej była zasadna. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H.N., M.G., J.W., E.D. i K.S., reprezentowani przez r. pr. K.W. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), poprzez błędne zastosowanie tego przepisu przez przyjęcie, że korzystanie z gruntu przez prywatnego właściciela było niezgodne z jego przeznaczeniem wynikającym z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu [...] kwietnia 1948 r., obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego; 2) prawa procesowego, tj.: a) art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu skarżących, b) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez bezzasadne przyjęcie, że zaskarżone orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, c) art. 156 Kpa polegające na przekroczeniu przez Ministra przysługujących mu w postępowaniu nadzorczym uprawnień kasacyjnych i wkroczeniu w kompetencje organu I instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących stwierdził, że w czasie rozpoznawania wniosku dekretowego obowiązywała ustawa z dnia 20 października 1920 r. o spółdzielniach (Dz. U. z 1950 r. Nr 25, poz. 232). Z art. 2 tej ustawy wynikało, że "za spółdzielnie uważa się zrzeszenie o nieograniczonej liczbie członków i zmiennym składzie osobowym prowadzące wspólnie działalność gospodarczą, w ramach narodowego planu gospodarczego dla podniesienia poziomu gospodarczego i kulturalnego życia członków oraz dla dobra Państwa Ludowego". Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 powołanej ustawy, członkiem Spółdzielni mogła być każda osoba fizyczna lub prawna, o ile statut nie stanowił inaczej, zaś w myśl ust. 2 spółdzielnia musiała liczyć co najmniej 10 członków, o ile statut nie wymagał liczby większej. Jak następnie strona wyjaśniła, w latach 50-tych jedną z głównych grup spółdzielni, wyodrębnioną ze względu na przedmiot działalności gospodarczej, była spółdzielnia handlowa. Spółdzielnie typu handlowego, to głównie spółdzielnie handlu detalicznego, których podstawowym zadaniem było nieprzerwane, możliwie pełne oraz jak najbardziej sprawne i kulturalne zaopatrywanie ludności w artykuły zaspokajające potrzeby konsumpcyjne szerokich mas ludności. Zgodnie z powyższym, zdaniem skarżącej, w ówczesnym stanie prawnym nie było przeszkód prawnych, aby byli właściciele nieruchomości przy ul. [...], przeznaczonej decyzją lokalizacyjną pod budowę [...] Domu Towarowego, mogli założyć spółdzielnię handlową w celu realizacji założeń planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, właściciele nieruchomości przy ul. [...] wspólnie z właścicielami nieruchomości sąsiednich, podjęli działania w celu uzyskania zezwolenia na budowę gmachów na tym terenie, by następnie zrzeszyć się w celu realizacji stałej zabudowy fragmentu miasta zgodnie z planami przestrzennymi Dyrekcji Planowania Przestrzennego BOS. Mając na uwadze ww. zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, iż skarga jest zasadna. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była kontrola orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1951 r., nr [...] o odmowie przyznania, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - dalej "dekret", prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...]. Powyższą odmowę organ uzasadnił tym, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod użyteczność publiczną. Prezydium Rady Narodowej w W. stwierdziło, iż ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg. opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego nie może przyznać prawa własności czasowej. Tak więc obowiązkiem organu nadzorczego, przy ocenie, że doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu było wykazanie, iż organ dekretowy dokonał analizy planistycznej, a następnie – w zależności od tych ustaleń – zbadanie czy dokonał oceny co do możliwości korzystania z gruntu przez wnioskodawcę o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). W sprawie niniejszej organ nadzoru nie dopatrzył się rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Z akt administracyjnych sprawy (teczka nr 1) wynika, iż teren przedmiotowej nieruchomości objęty był Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu [...] maja 1948 r., opublikowanym Obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia [...] maja 1948 r. (M.P. z 1948 r. nr [...], poz. [...]). Według tego planu nieruchomość przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...] leżała w obszarze przeznaczonym po budynki na cele handlu państwowego lub spółdzielczego. W konsekwencji, rolą Sądu w niniejszej sprawie była ocena czy organ nadzoru dokonał ustaleń niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy co do wykazania niemożliwości korzystania z nieruchomości [...] przez spadkobierców dotychczasowych właścicieli. Organ nadzorczy stwierdził, że organ dekretowy przeprowadził niezbędne postępowanie dowodowe i w sposób prawidłowy ustalił, iż teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod użyteczność publiczną. Zdaniem Ministra dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują, iż nieruchomość była użytkowana przez [...] Dom Towarowy oraz była objęta lokalizacją dla Domu Towarowego "[...]" pod budowę domu towarowego. W konsekwencji, zdaniem organu, zaplanowanie dla tego terenu inwestycji gospodarczej o charakterze państwowym, a nie prywatnym oznacza, iż dotychczasowi właściciele (ich następcy prawni) nie mogli nieruchomości zgodnie z planem wykorzystać. Organy administracji podkreśliły ponadto, iż nie ma znaczenia w sprawie okoliczność, że dotychczasowi właściciele podjęli działania na rzecz zabudowy gruntu zgodnie z planem, tj. utworzyli spółkę, gdyż po pierwsze – nie była to spółdzielnia, a po drugie – działania te miały miejsce przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydaniem odmownego orzeczenia dekretowego. Z powyższym stanowiskiem organu zgodzić się nie można. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, stan nieruchomości w chwili rozpoznania wniosku dekretowego tj. użytkowanie jej przez [...] Dom Towarowy, oraz przygotowanie placu pod budowę tego obiektu (o czym świadczy karta rejestracyjna z dnia 19 lipca 1948 r.), nie ma znaczenia dla ceny tego wniosku, gdyż istotne było wyłącznie czy grunt mógł być wykorzystany na cel określony w planie. Skoro więc w planie skonkretyzowano cel użyteczności publicznej – teren pod budynki na cele handlu państwowego lub spółdzielczego – obowiązkiem organu nadzorczego było wyjaśnienie czy ówcześnie obowiązujące przepisy prawa zabraniały osobom fizycznym, czy też utworzonym przez nich podmiotom korzystać z gruntu, zgodnie z planem. W tym miejscu podkreślić należy, iż nieruchomość była przeznaczona nie tylko na cele handlu państwowego, ale także alternatywnie – na cele handlu spółdzielczego. Co istotne, z przepisów obowiązującego wówczas dekretu o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z 1946 r. nie wynika wprost, że cele użyteczności publicznej mogły być realizowane tylko przez podmioty publiczne, zaś z zapisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 20 października 1920 r. o spółdzielniach (Dz. U. z 1950 r. Nr 25, poz. 232) wynika, iż działalność gospodarcza – handel spółdzielczy mógł być realizowany przez spółdzielnie zakładane przez osoby fizyczne. W konsekwencji, organ nadzoru, biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne, winien był wyjaśnić dlaczego wnioskodawcy nie mogli realizować celu użyteczności publicznej skonkretyzowanego w planie jako handel spółdzielczy. W tym zakresie zabrakło rozważań organu, na co słusznie wskazywała strona skarżąca. Ponadto twierdzenie organu, iż działania wnioskodawców zmierzające do utworzenia spółki były przeszkodą w realizacji celu wskazanego w planie nie zyskało akceptacji Sądu. Osoby te, w każdym czasie mogły bowiem założyć inną formę prawną działalności gospodarczej, tj. spółdzielnię, i w ten sposób realizować handel spółdzielczy, a organ miał obowiązek ocenić czy to mieściło się w zakresie spełnienia przesłanek z art. 7 dekretu. Tak więc, w każdym zatem przypadku powoływania się na przeszkodę w ustanowieniu własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, konieczne jest wykazanie, dlaczego dany "rodzaj" tej użyteczności wyłącza przyznanie własności czasowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1971/06, LexPolonica nr 2460783). W konsekwencji, skoro według miejscowego planu zagospodarowania terenu, przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona nie tylko pod budynki na cele handlu państwowego ale również na cele handlu spółdzielczego, organ nadzorczy stwierdzając, że takie przeznaczenie spornej nieruchomości, stanowiło cel o charakterze użyteczności publicznej, którego nie mogli realizować prywatni właściciele, przyjął niejako "automatyzm", jak to uczynił organ w postępowaniu zwykłym podlegającym ocenie w trybie nadzorczym. Takie działanie, zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, stanowi naruszenie prawa, skoro według art. 7 ust. 2 dekretu konieczne było wykazanie istnienia bądź nieistnienia przesłanek w nim zawartych. W konsekwencji, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jak i ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu. Skoro bowiem, organ nadzoru nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, toteż ocena jego nie była dokonana właściwie. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 7, 77, 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ administracji weźmie po uwagę powyższe. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. ----------------------- 8