II OSK 2958/12

Dnia 13 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. i D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 944/12 w sprawie ze skargi M. O. i D. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. O. i D. P. solidarnie kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 944/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") oddalił skargę M. O. i D. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], którą organ ten uchylił decyzję Prezydenta miasta stołecznego Warszawy (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 28 września 2011 r. M. O. i D. P. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowego z lokalami mieszkalnymi na działce o nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Prezydent nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji poprzez dostosowanie projektu budowlanego do wymogów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych symbolem B-7.2 U/MN/KS. Następnie uznając, że inwestorzy nie wypełnili nałożonych obowiązków, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Prezydent odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") uchylił decyzję Prezydenta z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami - zwanej dalej "pb") nie zwrócił uwagi na niezgodność funkcji projektowanego budynku z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego zasadnym jest uchylenie decyzji Prezydenta i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu umożliwienia inwestorowi doprowadzenia dokumentacji projektowej do zgodności z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu drugiej instancji możliwe jest nałożenie na inwestora obowiązku dostosowania projektu budowlanego do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach złożonego przez niego wniosku. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pb organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Stara Miłosna - część północna nad Traktem Brzeskim w Dzielnicy Wesoła Warszawy - część I uchwalony przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy w 2008 r. (Mazow. Nr 96 poz. 3413). Zgodnie z § 6 ww. planu na terenie jego obowiązywania wyznaczone zostały trzy obszary planistyczne: B - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami o zasięgu lokalnym, O - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, D - tereny zabudowy usługowej o zasięgu ponadlokalnym i tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przy czym jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wbudowanymi usługami zezwala się na nieuciążliwe usługi w szczególności z zakresu: handlu detalicznego, usług biurowych, gastronomicznych, oświaty, rekreacji, zdrowia i opieki. Również w znajdującym się w § 3 planu słowniczku wymienione zostały następujące symbole oznaczające poszczególne funkcje terenów objętych planem: MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, MNL - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych, U - tereny zabudowy usługowej, MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wbudowanymi usługami, KZ, KL, KD, KW, KS - tereny komunikacji (drogi, ulice i parkingi), Z - tereny zieleni, ZL - tereny leśne, ZP - zieleń parkowa, R - tereny rolne, X - tereny wskazane do przekształceń na cele usług ponadlokalnych. Wojewoda stwierdził, że w żadnym z wymienionych paragrafów nie zostało ustalone, iż na terenie obowiązywania planu przewidywane jest lokalizowanie zabudowy wielorodzinnej. Widać to szczególnie w uregulowanym w § 6 podziale na trzy strefy, w których została przewidziana wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Równocześnie, zgodnie z § 5 pkt 14 planu miejscowego zabudowa jednorodzinna została zdefiniowana jako budynek mieszkalny wolnostojący, składający się z nie więcej niż dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy o własności lokali lub zespół takich budynków. Definicja ta jest zbieżna z tą zawartą w art. 3 pkt 2a pb, zgodnie z którą przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Tymczasem zgodnie z wnioskiem inwestorów przedmiotem inwestycji ma być budynek usługowy z lokalami mieszkalnymi na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. Działka ta znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem B - 7.2 U/MN/KS, gdzie B oznacza, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami o zasięgu lokalnym i dopuszczona jest na nim zabudowa: U - usługowa, MN - mieszkaniowa jednorodzinna, KS - komunikacyjna. Z załączonego do wniosku projektu budowlanego wynika, że inwestorzy przewidują w budynku - poza pomieszczeniami usługowymi - 15 lokali mieszkalnych. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że poza - przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - funkcją usługową, budynek ma zostać wybudowany jako wielorodzinny. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje dla obszaru Stara Miłosna - część północna nad Traktem Brzeskim w Dzielnicy Wesoła Warszawy zabudowy wielorodzinnej. Skargę do WSA na powyższą decyzję złożyli M. O. i D. P. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucili naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami - zwanej dalej "upzp") oraz art. 35 ust. 4 pb poprzez powielenie błędnej interpretacji regulacji zawartych w tekście uchwały obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Stara Miłosna - część północna nad Traktem Brzeskim w Dzielnicy Wesoła Warszawy - część I (Uchwała nr XXX/950/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Stara Miłosna - część północna nad Traktem Brzeskim w Dzielnicy Wesoła m. st. Warszawy - część I., Mazow. Nr 96, poz. 3413 ze zm. - zwana dalej "uchwałą"). W ocenie skarżących organ odwoławczy sankcjonował tym samym błąd popełniony w oprotestowanej przez nich decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2011 r. poprzez nierzetelną i niepełną interpretację uregulowań ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje naruszeniem przez organ pierwszej i drugiej instancji zasad postępowania zawartych w art. 6, 7, 8, 9, 11 i 12 kpa. W skardze podniesiono również brak analizy prawidłowości zakresu wymagań stawianych ich dokumentacji przez organ pierwszej instancji, tym samym potwierdzając prawidłowość działania tegoż organu w zakresie art. 35 ust. 1 i ust. 3 pb, co narusza przepis określony w ust. 4 powołanego artykułu pb. Ponadto zarzucono wydłużenie ponad miarę procedury uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez niepotrzebnie rozciągnięte postępowanie administracyjne, co narusza zasady z art. 35 § 1 i § 2 w związku z § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę na ww. decyzję WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa organ powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa stanowiącego, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu organowi, który wydał decyzję. WSA wskazał, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - jak wynika z art. 35 ust. 1 pb - może być wydana przez organ architektoniczno- -budowlany po uprzednim jej sprawdzeniu w zakresie w tym przepisie wskazanym. Po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34 pb, jeżeli spełnione zostaną wymagania, o których wyżej mowa, właściwy organ architektoniczno-budowlany, zgodnie z art. 35 ust. 4 pb, nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Sąd stwierdził, że powołany przepis określa zakres obowiązków organu zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę. Organ musi dokonać szeregu czynności, których celem jest sprawdzenie projektu budowlanego. Wyraża się to przede wszystkim w ocenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W wypadku stwierdzenia braków w złożonych przez inwestora dokumentach lub naruszenia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pb organ architektoniczno-budowlany nakłada na inwestora w drodze postanowienia obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Przy czym obowiązkiem organu jest wezwanie do usunięcia naruszeń w sposób precyzyjny, aby inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić. Jeżeli inwestor, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu zawartym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 pb, na poparcie swoich racji zaprezentuje szczegółową argumentację, to organ powinien dokładnie wyjaśnić zgłoszone argumenty i zarzuty, zanim wyda merytoryczne rozstrzygnięcie. WSA stwierdził, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego, i co się z tym wiąże, odmowa udzielenia pozwolenia na budowę, bez uprzedniego wezwania inwestora do usunięcia w trybie przepisu art. 35 ust. 3 pb stanowi naruszenie prawa materialnego. Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że niezobowiązanie inwestora przez organ pierwszej instancji do usunięcia niezgodności projektowanej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania w części dotyczącej rodzaju zabudowy dotknięte jest naruszeniem prawa, które nie może być usunięte w postępowaniu odwoławczym, bowiem pozbawiłoby strony jednej instancji administracyjnej. WSA za słuszne uznał, że organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zgodności inwestycji z planem zagospodarowania terenu uchwalonym przez Radę miasta stołecznego Warszawy w 2008 r., a więc w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu dopiero przeprowadzenie postępowania zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i. 77 kpa oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa, pozwoli na prawidłową kontrolę wydanego rozstrzygnięcia. Wnosząc skargę kasacyjną M. O. i D. P. zaskarżyli ww. wyrok w całości i wnieśli o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla pełnomocnika za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 pb polegające na bezzasadnym przyjęciu, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej zabudowy; a w konsekwencji bezzasadnym przyjęciu, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na stwierdzenie naruszeń w zakresie określonym przez art. 35 ust. 1 pkt 1 pb, skutkujących koniecznością wydania postanowienia zobowiązującego inwestorów do usunięcia niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej zabudowy; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 80 kpa poprzez oparcie orzeczenia na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który nie uprawniał do przyjęcia, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej zabudowy, czym naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało oddalenie skargi, którą WSA powinien uwzględnić. W uzasadnieniu podano, że Wojewoda nie zauważył, iż Prezydent postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wzywał już inwestorów w trybie art. 35 ust. 3 pb do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji. W odpowiedzi na ww. wezwanie inwestorzy takie nieprawidłowości usunęli. WSA podzielił to błędne stanowisko Wojewody, że Prezydent powinien uprzednio wydać postanowienie zobowiązujące inwestorów do usunięcia niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej zabudowy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA nie zauważył też, iż Wojewoda błędnie w swojej decyzji administracyjnej przyjął, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie zabudowy nie przewiduje zabudowy wielorodzinnej. Analiza przeprowadzona przez Wojewodę wykazała jedynie brak użycia przez autorów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenia "zabudowa wielorodzinna", w żadnym jednak paragrafie nie zabroniła w jakikolwiek sposób wprowadzania na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowy wielorodzinnej, jednocześnie wprowadzając ten rodzaj zabudowy mieszkaniowej w sposób opisowy, co w ocenie wnoszących skargę kasacyjną wynika m. in. z poniższych argumentów. Po pierwsze, § 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że ma być wprowadzona m. in. zabudowa mieszkaniowa - nie ograniczając jej wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej - co oznacza, iż możliwa jest także zabudowa wielorodzinna, Ponadto unormowanie o zabudowie jednorodzinnej dla obszaru planistycznego B nie oznacza zajęcia pod ten rodzaj zabudowy jako przeznaczenia podstawowego 100% terenu, a jedynie więcej niż 70% powierzchni obszaru planistycznego, co umożliwia realizację innych funkcji. Podniesiono również, że pojęcie przeznaczenia podstawowego (słownik uchwały planu miejscowego) jest związane z powierzchnią zajmowaną na działce, co oznacza, że przy analizie rodzaju przeznaczenia należy brać pod uwagę to, które bezpośrednio jest związane z gruntem (zajmuje grunt) - przedmiotowy projekt w poziomie przyziemia zawiera wyłącznie funkcję usługową i parkingi, a zatem powinien być zakwalifikowany jako przeznaczenie podstawowe i zajmować minimum 70% działki. Ponadto podano, że § 29 pkt 1 lit. b\ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla przeznaczenia dopuszczalnego terenu (tj. do 30% powierzchni działki budowlanej) zabudowę usługową z lokalami mieszkalnymi. Ponieważ została tu użyta liczba mnoga, czyli lokale mieszkalne (a nie liczba pojedyncza - lokal mieszkalny) to oznacza minimum 1 lokal usługowy i minimum 2 lokale mieszkalne (logicznym jest też, iż w ww. regulacji brak jest jednocześnie ograniczeń w liczbie lokali mieszkalnych). Zatem sformułowanie "zabudowa usługowa z lokalami mieszkalnymi" oznacza w praktyce minimum 3 lokale i jest sprzeczna z definicją zabudowy jednorodzinnej zawartą zarówno w tekście uchwały planu miejscowego, jak i w pb (art. 3 pkt 2a). Skoro zatem Wojewoda słusznie podnosi w swojej decyzji, że zabudowa jednorodzinna to albo maksymalnie dwa lokale mieszkalne albo jeden lokal mieszkalny i jeden lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, to logika wskazuje, że minimum 3 lokale - na co literalnie zezwala treść § 29 pkt 1\ lit b\ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oznacza dopuszczenie de facto zabudowy wielorodzinnej tj. takiej, która przewiduje więcej niż dwa lokale. W skardze kasacyjnej stwierdzono zatem, że możliwa jest zabudowa wielorodzinna w ramach zabudowy działki inwestorów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano również, że WSA nie zwrócił uwagi na to, iż organ odwoławczy, prowadząc rozważania w uzasadnieniu swojej decyzji dotyczące oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, błędnie doszedł do konkluzji, że planowana przez skarżących inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zabudowy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA błędnie nie zauważył również, że Wojewoda, rozpatrując wniesione przez inwestora odwołanie, nie rozpoznał ponownie sprawy, albowiem nie dokonał ponownej oceny materiału zebranego i zbadanego przez organ pierwszej instancji oraz dokonanych przez ten organ ustaleń, a także nie dokonał analizy i nie podjął rozważań dotyczących argumentacji i dowodów załączonych do odwołania w zakresie rodzaju zabudowy. W konsekwencji WSA nie zauważył, że organ odwoławczy nie dokonał weryfikacji stanowiska organu pierwszej instancji. WSA nie dostrzegł także, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zdaniem skarżących nastąpiło błędne zastosowanie prawa materialnego - tzw. błąd subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej tj. w art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 pb. Ustalony stan faktyczny nie pozwala bowiem na przyjęcie, że projekt budowlany skarżących jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej zabudowy, a tym samym zbędne jest wzywanie inwestorów do dostosowania projektu budowlanego do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej zabudowy. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł bowiem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie zabudowy dopuszczalnej (tj. do 30% powierzchni działki budowlanej) nie zabrania tzw. zabudowy wielorodzinnej - skoro przewiduje co najmniej jeden lokal usługowy i minimum dwa lokale mieszkalne. Zatem projekt budowlany przedstawiony przez skarżących, przewidujący w ramach tzw. zabudowy dopuszczalnej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie powinny być zastosowane przepisy art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 pb. Reasumując w skardze kasacyjnej podano, że WSA niewłaściwie zastosował art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 pb, czym naruszył przepisy prawa materialnego oraz naruszył przepisy postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 80 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte są zasadne. Za taki należy w szczególności uznać zarzut, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż WSA nie dokonał kontroli decyzji Wojewody w zakresie stwierdzenia niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zatem wskazać, że podstawą uchylenia przez Wojewodę decyzji organu pierwszej instancji była stwierdzona przez organ drugiej instancji niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, której nie dostrzegł Prezydent. WSA oddalił skargę na decyzję Wojewody, a zatem zaakceptował stanowisko organu drugiej instancji o niezgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. NSA zgadza się jednak z autorem skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji brak jest oceny tego Sądu, dlaczego stanowisko organu drugiej instancji w zakresie niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uznał on za prawidłowe. WSA ograniczył się jedynie do wskazania, że organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu uchwalonym przez Radę miasta stołecznego Warszawy w 2008 r., zaś dopiero przeprowadzenie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 7, 77 kpa, i właściwe uzasadnienie rozstrzygnięcia pozwoli na prawidłową kontrolę rozstrzygnięcia. Zdaniem NSA tym samym WSA nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody w zakresie kluczowego dla sprawy zagadnienia, które było podstawą uchylenia decyzji Prezydenta. WSA dopuścił się zatem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za prawidłowe należy z kolei uznać podzielenie przez Sąd stanowisko organu odwoławczego, że brak zobowiązania inwestora przez organ pierwszej instancji do usunięcia niezgodności projektowanej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania w części dotyczącej rodzaju zabudowy dotknięte jest naruszeniem prawa, które nie mogło być usunięte w postępowaniu odwoławczym i powinno skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, pod warunkiem jednak uprzedniego stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił niezgodność tej zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pb, uchybia prawu materialnemu, a ponadto narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa. Wprawdzie postanowieniem z dnia 14 października 2011 r. Prezydent, na podstawie art. 35 ust. 3 pb, nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, ale w innym niż wskazany przez organ odwoławczy zakresie. Stwierdzony przez organ odwoławczy zakres tego naruszenia nie został jednak skontrolowany przez Sąd pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, skoro argumenty autora skargi kasacyjnej okazały się zasadne, to tym samym odmienna opinia WSA wyrażona w zaskarżonym wyroku jest we wskazanym zakresie błędna. Rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę zawarte w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem pierwszej instancji. Szczególnie WSA powinien pamiętać, że jego ustawowe obowiązki polegają, zgodnie z art. 134 ppsa, na dokonaniu oceny zgodności z prawem całokształtu zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z przedstawionych wyżej względów, NSA na podstawie art. 185 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.