II SA/Bk 405/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi P. T. – H. "C." A. Z., K. O., E. O. Sp. Jawna w S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego rzeczy oddala skargę. II SA/Bk 405/12 UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu 16.11.2011 r. funkcjonariusze celni dokonali w K. kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem międzynarodowego przewozu drogowego środkiem transportu marki S. o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Według międzynarodowego listu przewozowego CMR, przewożonym towarem była łopatka wieprzowa chłodzona w temperaturze transportu +2/+4st. C. W trakcie kontroli kierowca przedstawił zagraniczne świadectwo ATP nr [...], wydane w H. Wykonującym przewóz drogowy było skarżące P. T. – H. "C." A. Z., K. O., E. O. Spółka jawna w H. W oparciu o ustalenia z protokołu kontroli Naczelnik Urzędu Celnego w B. decyzją z [...].02.2012 r. nałożył na przewoźnika karę pieniężną w kwocie 8.000 złotych z tytułu wykonywania przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 92 "a" ust. 1 i 6, 93 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. "c", 87 ust. 3 i 89 ust. 1 pkt 3 ustawy z 6.09.2001 r. o transporcie drogowym a także art. 1, art. 3 ust. 1 oraz ust. 4 załącznika 1 dodatku 1 umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów, opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 1984 r. Nr 49, poz. 254, zwanej umową ATP. W uzasadnieniu decyzji, nawiązując do ustaleń protokołu kontroli, wskazano że kierowca kontrolowanego środka transportu posiadał przy sobie zagraniczne świadectwo ATP, a zgodnie z załącznikiem 1 dodatek 1 l.p. 3 "b" umowy ATP, w wypadku środków transportu sprowadzonych z zagranicy z ważnym zagranicznym certyfikatem ATP, a zarejestrowanych w Polsce, dokument ten zachowuje ważność przez okres 3 miesięcy. Podkreślono, że wiążąca Polskę umowa ATP określa zasady kontroli zgodności z normami określonymi w załączniku do umowy, jak i zasady wydawania świadectw zgodności z tymi normami. Poddana kontroli naczepa została nabyta w Polsce jako nowa i została zarejestrowana po raz pierwszy w Polsce 14.11.2007 r. Właściwą zatem władzą do wydania świadectwa zgodności środka transportu z normami była upoważniona do tego jednostka na terytorium Polski. W toku kontroli nie przedstawiono jednak świadectwa zgodności wystawionego przez taką jednostkę. W odwołaniu od tej decyzji, następnie uzupełnionym w oddzielnym piśmie, przewoźnik podtrzymał stanowisko prezentowane w toku postępowania przed organem I instancji co do braku obowiązku posiadania świadectwa ATP krajowego w sytuacji dysponowania analogicznym dokumentem wystawionym przez organy zagraniczne. Strona zarzuciła organowi sprzeczność polegającą na twierdzeniu, że podmiot wykonujący przewóz nie posiadał świadectwa ATP, podczas gdy w trakcie kontroli legitymował się takim świadectwem. Nadto strona wskazała, że w trakcie kontroli stawka kary wynosiła 2 000 złotych, a stawka kary 8 000 złotych zaczęła obowiązywać od 01.01.2012 r. W związku z powyższym organ powinien był prokonstytucyjnie zinterpretować przepis przejściowy art. 10 ustawy z 16.09.2011r. zmieniającej ustawę o transporcie drogowym i zastosować sankcję względniejszą dla sprawcy. Podnosząc powyższe strona powołała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 26.04.1995 r. K 11/94. Rozbudowując argumentację stwierdziła, że powołany w decyzji przepis załącznika 1 dodatku 1 pkt 3 "b" umowy ATP nie obowiązuje, ponieważ jest wynikiem późniejszych zmian umowy, które nie zostały opublikowane w Polsce. Nadto umowa ATP nie obowiązuje z przyczyn formalnych na terenie Polski, a to z uwagi na brak jej ratyfikacji przez Radę Państwa, co było wymaganiem wynikającym z art. 30 ust. 1 pkt 8 Konstytucji PRL. Wskazana umowa została przyjęta odrębnym oświadczeniem Rady Ministrów (w jej imieniu Ministra Spraw Zagranicznych) – organu odrębnego od Rady Państwa. Fakt jej opublikowania w Dzienniku Ustaw nie może świadczyć, zdaniem odwołującego się, o fakcie jej powszechnego obowiązywania na terenie Polski. Nie może być ona źródłem praw i obowiązków obywateli Polski. Wskazano, że błędnie w sprawie zastosowano art. 10 ustawy zmieniającej z dniem 01.01.2012 r. ustawę transportową, bowiem choć nakazuje on stosować ustawę w nowym brzmieniu do spraw niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, a przedmiotowa sprawa należy do tej kategorii, to jednak przepis art. 10 należy wykładać w związku z art. 35 § 3 k.p.a., który nakazuje rozstrzygać sprawy wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w terminie miesięcznym, a jeśli jest szczególnie skomplikowana – dwumiesięcznym. Oznacza to, że gdyby sprawa była prawidłowo prowadzona, powinna była się zakończyć przed dniem 01.01.2012 r. i wówczas miałyby w niej zastosowanie przepisy o karach w starym brzmieniu, przewidujące w przypadku jak w sprawie niniejszej karę w wysokości 2.000 zł. W takiej sytuacji zastosowane przez organy przepisy powinny być interpretowane na korzyść strony. Odnośnie kwestii prawidłowości zastosowania przez organ zapisu załącznika 1, dodatku 1, pkt 4 umowy ATP wskazano, że dokonano jego błędnej wykładni, bowiem nie uwzględniono treści art. 2 umowy, zgodnie z którym umawiające się strony powinny uznawać ważność świadectw zgodności, wydanych zgodnie z punktem 4 dodatku 1, załącznika 1 do umowy, przez właściwą władzę umawiającej się strony. Zdaniem odwołującego się użyte w załączniku określenie "właściwa władza" odnośnie organu wydającego świadectwo ATP należy, w kontekście brzmienia art. 2 umowy, wykładać w ten sposób, że każde umawiające się państwo będące stroną umowy ATP (np. Polska) powinny uznawać ważność świadectwa, jeśli wydane będzie przez właściwy organ innego umawiającego się państwa (np. Niemcy) z zastrzeżeniem jego zgodności z punktem 4, dodatku 1, załącznika 1 umowy ATP. Natomiast organ zastosował wykładnię dającą nielogiczny wniosek, zgodnie z którym umawiające się państwo uznawać będzie ważność świadectwa wydanego przez właściwy organ innego umawiającego się państwa, pod warunkiem, że świadectwo to wydane będzie na właściwym formularzu, a ponadto wydane będzie przez organ tego państwa, które dokonuje owej oceny. Wynik takiego rozumowania jest niemożliwy do zrealizowania. Decyzją z [...].04.2012 r. znak [...] Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy ustalając stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i identycznie jak organ I instancji. Powołał się również na te same przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia wskazując, że istniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej na podstawie ustawy transportowej w wersji obowiązującej od 01.01.2012 r. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazano, że sporna umowa ATP, wbrew zarzutom strony, obowiązuje na terytorium Polski, bowiem jej ratyfikacja – jak wynika z art. 9 pkt 1 lit. a – c Rozdziału IV umowy, nie była jedynym sposobem związania się nią. Innym było podpisanie umowy lub przystąpienie do niej bez zastrzeżenia ratyfikacji lub złożenia dokumentów ratyfikacyjnych i ten ostatnio wymieniony sposób zastosowała strona Polska. Odnośnie wymagania posiadania świadectwa ATP wydanego przez polskie władze wskazano, że bezsporna w sprawie jest okoliczność przewożenia szybko psującego się artykułu żywnościowego, który wymagał środka transportu spełniającego specjalne wymagania i posiadającego świadectwo ATP. Przedmiotowy środek został przez stronę zakupiony i zarejestrowany w 2007 r. w Polsce, a zatem i przez władze polskie powinno być wydane dla niego sporne świadectwo, co wynika z załącznika 1, dodatku 1, punktu 1 umowy. Z powoływanego w odwołaniu art. 2 umowy wynika, że umawiające się strony będą uznawać ważność świadectw zgodności wydawanych przez właściwą władzę innej umawiającej się strony, ale wydawanych zgodnie z punktem 4 dodatku 1, załącznika 1 do umowy. Oznacza to, że prawidłowo wydane świadectwo przez władze państwa, w którym środek transportu jest zarejestrowany, powinno być uznawane przez władze innych państw, stron umowy ATP. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie występują okoliczności wyłączające odpowiedzialność przewoźnika zawarte w art. 92 "c" ustawy transportowej. Odnośnie zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady państwa prawa poprzez zastosowanie sankcji bardziej dolegliwej, a nieobowiązującej w dacie naruszenia, która stała się obowiązującą dopiero w trakcie postępowania na skutek zmiany przepisów ustawy transportowej -wskazano, że organy działają na podstawie przepisów prawa i wydały decyzję w oparciu o brzmienie norm z daty orzekania stosując przepis intertemporalny z art. 10 ustawy zmieniającej z 16.09.2011 r. Nie zgodził się również organ odwoławczy z twierdzeniem, że doszło do naruszenia art. 10 i art. 35 k.p.a. poprzez przedłużanie postępowania. Wskazał, że wszczynając postępowanie w dniu 07.12.2011 r. i uwzględniając terminy wynikające z poinformowania strony o możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomienia jej o terminie zapoznania się z aktami, mógł wydać decyzję najwcześniej 02.01.2012 r. Skargę na powyższą decyzję złożyło do sądu administracyjnego P. T. – H. "C." A. Z., K. O., E. O. Spółka jawna zarzucając: naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów załącznika 1, dodatku 1 pkt 4 i 5 umowy ATP poprzez przyjęcie, że mają one moc wiążącą oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł, w sytuacji, gdy w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli za zarzucany stronie czyn można było wymierzyć karę pieniężną w wysokości 2.000 zł. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący powtórzył większość argumentacji zawartej uprzednio w odwołaniu i podtrzymał swoje twierdzenie o nieobowiązywaniu umowy ATP na terytorium Polski z uwagi na niedotrzymanie procedury jej ratyfikacji przez organ ówcześnie do tego upoważniony, czyli Radę Państwa. Niezależnie od tego wskazał, że nie obowiązuje w Polsce pkt 4 i 5 dodatku 1, załącznika 1, bowiem w tekście opublikowanym w Dzienniku Ustaw brak tego przepisu. Nowym zarzutem, niepodnoszonym na wcześniejszym etapie postępowania, jest zarzut naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanej zasady swobody działalności gospodarczej i możliwości wyłącznie ustawowego jej ograniczania (art. 20 i 22 Konstytucji). Skarżący wskazał, że umowa ATP, jeśli nawet – wbrew jego twierdzeniom - przyjąć jej obowiązywanie na terenie Polski, ogranicza wolność gospodarczą poprzez reglamentację transportu środków łatwo psujących się. W związku z tym nałożenie na jednostkę obowiązku uzyskania odpowiedniego świadectwa powinno mieć źródło w przepisie rangi ustawowej bądź w umowie międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, co wynika z przepisów wyżej powołanych oraz z art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji. Taka procedura w stosunku do umowy ATP nie została zachowana, bowiem Polska stała się jej stroną w trybie prostym przez przystąpienie. Jak stwierdzono brak ratyfikacji oznacza, że nie jest dopuszczalne wymaganie od przedsiębiorcy przedstawienia świadectwa ATP, a co za tym idzie – nałożenie kary za jego brak. Dalej stwierdził skarżący, że jeśli sąd nie podzieli powyższej argumentacji – powinien uwzględnić zarzut naruszenia ogólnych i naczelnych zasad procedury administracyjnej w zakresie zasad nakładania kar pieniężnych, jak również naruszenia przepisów procedury administracyjnej dotyczących czasu trwania postępowania. W tym zakresie powtórzył argumentację z odwołania dotyczącą konieczności interpretowania przepisów na korzyść strony w sytuacji, gdy przepisy z daty popełnienia czynu przewidują niższą sankcję niż te obowiązujące w dacie orzekania. Z nowych argumentów wskazał na niezgodność art. 10 ustawy z 16.09.2011 r. o zmianie ustawy transportowej z art. 2 oraz art. 42 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w dacie jego popełnienia. W ocenie skarżącego należało uwzględnić w sprawie również stanowisko zaprezentowane w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) z 13.02.1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych, w której zalecono rządom państw członkowskich uwzględnienie w swoim prawie i praktyce stosowanie się do zasady, że w sytuacji, gdy obowiązywały reguły odpowiedzialności, nie można stosować wprowadzonej później sankcji surowszej. Powtórzono również twierdzenie z odwołania, że gdyby sprawa została załatwiona w terminie ustawowym wynikającym z art. 35 § 1 k.p.a. – zakończyłaby się przed 01.01.2012 r. tj. przed wejściem w życie sankcji surowszych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Spór w sprawie niniejszej dotyczy legalności nałożenia kary pieniężnej z tytułu przewozu szybko psujących się towarów bez ważnego, zdaniem organu, świadectwa zgodności (zwanego świadectwem ATP). Sporne i istotne dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi są trzy zagadnienia: możliwość zastosowania przepisów Umowy z 01.09.1970 r. o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP) (Dz. U. Nr 49, poz. 254), zwanej dalej umową ATP; rozumienia użytego w tej umowie określenia "właściwa władza" uprawniona do wydania świadectwa zgodności oraz zagadnienie możliwości wymierzenia sankcji według przepisów obowiązujących w dacie orzekania (surowszych co do wysokości kary pieniężnej), a nie w dacie kontroli (łagodniejszych). Za bezsporny uznać natomiast należy w sprawie fakt przewożenia przez skarżącego towarów szybko psujących się, których transport podlega regulacji umowy ATP. Z uwagi na to, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy wskazanej wyżej umowy (konkretnie art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4 załącznika 1, dodatku 1), za najdalej idący i podlegający rozpoznaniu w pierwszej kolejności należy uznać zarzut jej nieobowiązywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skład orzekający podziela jednak w tym względzie stanowisko organu, który uznał umowę ATP za jedno ze źródeł polskiego porządku prawnego. Trafnie zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 umowy jej stronami mogły się stać państwa w następujący sposób: przez jej podpisanie, ratyfikowanie po podpisaniu z zastrzeżeniem ratyfikacji lub przystąpienie do umowy po jej wejściu w życie. Polska Rzeczpospolita Ludowa stała się stroną wskazanej umowy w drodze przystąpienia, bowiem dokument w tym przedmiocie został złożony Sekretarzowi ONZ w dniu 05.05.1983 r. Umowa zaczęła obowiązywać na terytorium PRL w dniu 15.05.1984 r. Wynika to m.in. z oświadczenia rządowego z 24.09.1984 r., w którym przedłożono zastrzeżenia do umowy. Powyższe wskazuje, że Polska – jak trafnie ujął to organ II instancji – wyraziła wolę związania się tym międzynarodowym aktem prawnym w trybie prostym poprzez przystąpienie do niego bez zastrzeżenia ratyfikacji lub złożenia dokumentów ratyfikacyjnych. Takie postępowanie, wbrew stanowisku skarżącego, było dopuszczalne. Przystąpienie jest bowiem samodzielną i niezależną od innych sposobów wyrażenia zgody państwa na związanie się traktatem – podstawą takiego związania, co wynika z art. 15 Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów sporządzonej w Wiedniu 23.05.1969 r. (Dz. U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439). Forma związania przez przystąpienie została również wskazana w treści umowy ATP, na co wyżej sąd zwrócił uwagę. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, co prawda akt przystąpienia nie jest tożsamy z ratyfikacją, jednak dokument przystąpienia ma formę zbliżoną do dokumentu ratyfikacyjnego, a w konsekwencji akt przystąpienia dokonany przez uprawniony organ państwa odpowiada aktowi ratyfikacji (vide wyrok NSA z 26.08.1999 r., V SA 708/99, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Dalej wskazać należy, że w dacie przystępowania Polski (jeszcze jako PRL) do umowy ATP nie istniała norma konstytucyjna regulująca miejsce zobowiązań międzynarodowych w systemie prawa polskiego. Natomiast obecnie obowiązująca od 17.10.1997 r. Konstytucja RP z 02.04.1997 r. stanowiąc w art. 87 o źródłach prawa odnosi się wyłącznie do ratyfikowanych umów międzynarodowych, natomiast w art. 241 reguluje pozycję umów zawartych przed jej wejściem w życie, ale również wyłącznie ratyfikowanych. Przepisy te nie mają zatem zastosowania w sprawie niniejszej, która dotyczy aktu nieratyfikowanego. Podkreśla się jednak, że Konstytucja w art. 9 wprowadza generalną zasadę przestrzegania przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego, a w konsekwencji, że art. 9 należy stosować bezpośrednio jeśli chodzi o inne źródła prawa międzynarodowego niż umowy ratyfikowane (vide wskazany wyżej wyrok NSA z 26.08.1999 r.). Oznacza to w sprawie niniejszej, że źródłem prawa obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej jest również umowa ATP, którą Polska związała się w trybie prostym przez przystąpienie i której nie wypowiedziała. Niezasadny jest w związku z tym zarzut skargi i powołana dla jego wsparcia argumentacja mająca na celu podważenie mocy obowiązującej umowy ATP na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie sądu, a wbrew stanowisku skarżącego, nie ma istotnego znaczenia w sprawie okoliczność wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, że ustalenie nieposiadania świadectwa ATP wynikało z faktu utraty ważności zagranicznego świadectwa po upływie trzech miesięcy od jego wydania. Zgodzić się należy ze skarżącym, że powołany przez organ I instancji ustęp 3 "b" załącznika 1, dodatku 1 do umowy ATP, z którego organ wywodził trzymiesięczny termin ważności świadectwa zagranicznego, nie znajduje się w opublikowanym na terytorium RP tekście umowy (tj. Dz. U. z 1984 r. Nr 49, poz. 254). Dlatego, zdaniem sądu, organ nie mógł z tekstu nieopublikowanego wywodzić skutków prawnych negatywnych dla skarżącego. Istota zarzutu nieposiadania przez skarżącego świadectwa ATP nie tkwiła jednak w braku ważnego świadectwa zagranicznego, ale w braku ważnego świadectwa wystawionego przez właściwe polskie organy, co zostało wywiedzione z opublikowanego tekstu umowy, a więc z którego można wywodzić skutki prawne. Zgodnie bowiem z ustępem 4 załącznika 1, dodatku 1 do umowy ATP świadectwo zgodności z normami, którego brak zarzucono skarżącemu, wydaje właściwa władza na formularzu według wzoru podanego w dodatku 3 załącznika. Trafnie organy celne przyjęły, że termin "właściwa władza" należy rozumieć jako władza tego państwa, w którym środek transportu jest zarejestrowany lub przyjęty do ewidencji. Wynika to z treści ustępu 1 załącznika 1, dodatku 1 do umowy ATP, zgodnie z którym z wyjątkiem przypadków przewidzianych w punktach 29 i 49, kontroli zgodności z obowiązującymi normami określonymi w załączniku dokonywać należy na stacjach badań, wyznaczonych lub upoważnionych do tego celu przez właściwą władzę państwa, w której środek transportu jest zarejestrowany lub przyjęty do ewidencji. Zgodzić się należy z WSA w Olsztynie, który w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ol 42/04 z 05.11.2004 r. wskazał, że "skoro Strony Umawiające się zobowiązały się do podjęcia niezbędnych środków, aby zgodność z normami środków transportu była kontrolowana i sprawdzana zgodnie z postanowieniami zawartymi w dodatkach załącznika do umowy (art. 2 Umowy), to wykonanie takich zobowiązań jest możliwe jedynie w odniesieniu do jednostek działających na terytorium danego państwa (w którym ten środek skontrolowano – przyp. sądu). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 1 Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów (...) traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W kontekście powyższego wskazać należy, że środek transportu skarżącego, którego dotyczył zarzut braku ważnego polskiego świadectwa ATP, został bezspornie zarejestrowany w Polsce i dlatego też skarżący powinien posiadać przedmiotowe świadectwo wystawione przez władze polskie. Właściwa władza w rozumieniu ustępu 4 załącznika 1, dodatku 1 umowy ATP, to zatem władza polska, jeśli środek transportu jest zarejestrowany lub zaewidencjonowany w Polsce. Odmienna interpretacja tego pojęcia, zaprezentowana w pismach strony znajdujących się w aktach administracyjnych, jest nie do przyjęcia. W konsekwencji organy trafnie ustaliły, że skarżący w dniu kontroli nie posiadał świadectwa zgodności wystawionego przez właściwe polskie organy, co zobowiązywało organy prowadzące postępowanie do wymierzenia mu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł na podstawie przepisu art. 92 "a" ust. 1 i 6 ustawy z 06.09.2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) w związku z l.p.3.3. załącznika nr 3 do tej ustawy w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania w II instancji i zgodnie z art. 10 ustawy z 16.09.2011 r. w sprawie zmiany ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454). Istotnie jest natomiast tak jak twierdzi skarżący, że w dacie kontroli wysokość kary za powyżej opisane przewinienie wynosiła 2.000 zł według brzmienia załącznika nr 3 do ustawy transportowej na dzień 16.11.2011 r. Organ odwoławczy orzekał już po wejściu w życie nowego brzmienia tego załącznika podwyższającego karę do 8.000 zł. Zmiana przepisów nastąpiła zatem w trakcie postępowania. Zauważyć jednak należy, że organ nie miał wyboru i nie mógł zastosować zasady lex severior retro non agit (ustawa surowsza nie działa wstecz, czyli nie ma zastosowania do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie) – o co, jak wynika z treści skargi, wnioskuje skarżący - bowiem można się do niej odwołać wyłącznie w sytuacji nieuregulowania przez ustawodawcę zagadnień intertemporalnych związanych z wejściem w życie regulacji surowszych dla strony jeszcze przed orzeczeniem co do jej praw i obowiązków. Inaczej natomiast rzecz się przedstawia w sytuacji, gdy ustawodawca reguluje kwestie intertemporalne. Odnośnie zagadnień spornych w niniejszej sprawie nastąpiło to w art. 10 ustawy zmieniającej regulacje transportowe z dniem 01.01.2012 r., zgodnie z którym przepisy ustawy transportowej w brzmieniu nadanym nowelizacją stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie (co nastąpiło 01.01.2012 r.). Zdaniem składu orzekającego przepis ten jest jednoznaczny, a organy zastosowały go prawidłowo. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte dnia 07.12.2011 r., a więc niewątpliwie w trakcie obowiązywania wersji ustawy transportowej i jej załącznika nr 3 sprzed nowelizacji oraz nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie nowelizacji tj. do dnia 01.01.2012 r. Do takich przypadków przedmiotowy przepis ma zastosowanie. Odnośnie wniosku o dokonanie prokonstytucyjnej wykładni wskazanego art. 10 ustawy nowelizującej z 16.09.2011 r. to wskazać należy, że sąd nie widzi podstaw, aby była ona konieczna celem nadania mu innego brzmienia niż obowiązujące, które jest, jego zdaniem, niezgodne z Konstytucją. Przede wszystkim dlatego, że gramatyczna wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości, także z punktu widzenia regulacji konstytucyjnych. Niewątpliwie w jednym można skarżącemu przyznać rację, a mianowicie w tym, że dopuszczając się przewozu bez wymaganego świadectwa nabył w pewnym sensie "prawo do ukarania karą w wymiarze obowiązującym w dacie czynu", czyli w kwocie 2.000 zł. Zauważyć jednak należy, że nawet Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że nakaz ochrony niewadliwie nabytych praw obywateli nie ma charakteru absolutnego i dopuszcza – w określonych sytuacjach – odstępstwa od tej reguły w praktyce ustawodawczej. Konieczne jest wówczas zachowanie warunku, aby zmiana prawa dotychczas obowiązującego, pociągająca za sobą skutki niekorzystne dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, czyli z wprowadzeniem przepisów przejściowych lub vacatio legis (vide orzeczenia TK z 24.05.1994 r., K 1/94, OTK 1994/1/10 oraz z 02.03.1993 r., K 9/92, OTK 1993/1/6). Zgodnie natomiast z § 30 ust. 1 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności sposób zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia), skuteczność dokonanych czynności procesowych oraz organy właściwe do zakończenia postępowania i terminy przekazania im spraw. Zdaniem sądu takim przepisem przejściowym jest właśnie art. 10 ustawy nowelizującej z 16.09.2011 r., który normatywnie rozstrzyga kwestie związane z wejściem w życie nowych regulacji w trakcie postępowania o wymierzenie kary pieniężnej, wszczętego na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących i łagodniejszych dla skarżącego. Ten zastosowany w sprawie niniejszej, normatywny sposób rozwiązania przez prawodawcę kwestii związanych z wejściem w życie ustawy surowszej jest zatem, jak to Trybunał Konstytucyjny wskazał, dopuszczalny w praktyce prawodawczej. Nie budzi on również wątpliwości konstytucyjnych i nie wymaga prokonstytucyjnej wykładni nadającej mu inne brzmienie niż to, które wynika z jego wykładni gramatycznej. Powyższe nie jest sprzeczne z zaleceniami dotyczącymi stosowania sankcji administracyjnych zawartymi we wskazanej w skardze rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) z 13.02.1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych. Co prawda zawarte w niej zasady należy uznać za istotne wskazówki, jednak akt ten stanowi tzw. soft law, czyli akt niewiążący powszechnie. Nadto, jak wyżej wskazano, sporny przepis art. 10 ustawy nowelizującej posiada jednoznaczne brzmienie i nie wymaga dodatkowych metod wykładni, w tym sięgania do przedmiotowej rekomendacji. Sąd zwraca przy tym uwagę, że wynik wykładni, której domaga się skarżący, musiałby prowadzić do zakwestionowania aktualnego i jednoznacznego brzmienia przepisu art. 10 ustawy nowelizującej, bowiem aby mogła być mu wymierzona kara 2.000 zł - przepis ten należałoby rozumieć jako mający zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu 01.01.2012 r. Takiej wykładni sąd dokonać nie może, bowiem byłaby to działalność prawotwórcza, do której nie jest uprawniony. Dodać też należy, że z analizy czynności organu podejmowanych w trakcie postępowania administracyjnego wynika, że faktycznie – chcąc zachować wszelkie terminy umożliwiające stronie czynny w nim udział – nie mógłby on zakończyć postępowania przed 01.01.2012 r. decyzją ostateczną. Wszczynając postępowanie w dniu 07.12.2011 r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień wyznaczając termin 7-dniowy, który upływał 19.12.2011 r. Strona złożyła wyjaśnienia 15.12.2011 r. Następnie zawiadomiono ją w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia uwag wyznaczając ponownie termin siedmiodniowy, który upływał w piątek 30.12.2011 r. Co prawda organ ponownie później wyznaczał stronie termin z art. 10 k.p.a., jednak nawet jeśliby tego nie uczynił – wskazanie sekwencji czynności podejmowanych w sprawie i biegnących terminów wskazuje, że niemożliwe było wydanie ostatecznej decyzji przed datą 01.01.2012 r. Nie można się również zgodzić ze skarżącym, że umowa ATP godzi w zasadę swobody działalności gospodarczej, gdyż wprowadza ograniczenia z pominięciem trybu ustawowego, który jest wymagany przez art. 22 Konstytucji RP dla przedmiotowych ograniczeń. Zauważyć należy, że przepis art. 22 Konstytucji zaczął obowiązywać od 17.10.1997 r. i dotyczy aktów prawnych, którymi Polska związała się po tej dacie. Natomiast, co wyżej wyjaśniono, związania Polski prawem międzynarodowym sprzed okresu obowiązywania obecnej Konstytucji dotyczy jej art. 9, który to związanie potwierdza. Reasumując stwierdzić należy zgodność z prawem zaskarżonych decyzji, co zobowiązywało sąd do oddalenia skargi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.