I SAB/Wa 291/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Chrześcijańskiego Kościoła [...], Kościoła "[...]", Kościoła [...] w Polsce, Kościoła Chrześcijańskiego "[...]", Kościoła Chrześcijańskiego "[...]", Wspólnoty Chrześcijańskiej "[...]" i Centrum Chrześcijańskiego "[...]" na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie nierozpoznania wniosku o przystąpienie przez Radę Ministrów do rozmów w celu zawarcia umowy i wydania odpowiedniej ustawy o stosunkach między Rzeczpospolitą Polską a Kościołami postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) solidarnie na rzecz skarżących: Chrześcijańskiego Kościoła [...], Kościoła "[...]", Kościoła [...] w Polsce, Kościoła Chrześcijańskiego "[...]", Kościoła Chrześcijańskiego "[...]", Wspólnoty Chrześcijańskiej "[...]" i Centrum Chrześcijańskiego "[...]" kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W dniu [...] lipca 2011 r. Chrześcijański Kościół [...], Kościół "[...]", Kościół [...] w Polsce, Kościół Chrześcijański "[...]", Kościół Chrześcijański "[...]", Wspólnota Chrześcijańska "[...]" i Centrum Chrześcijańskie "[...]", działający przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. o przystąpienie przez Radę Ministrów do rozmów w celu zawarcia umowy i wydania odpowiedniej ustawy o stosunkach między Rzeczpospolitą Polską a Kościołami. Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał pełnomocnika skarżących do udzielenia informacji, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, czy przed wniesieniem skargi do Sądu wezwany został Prezes Rady Ministrów do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli tak, Sąd wezwał do nadesłania odpisu tego wezwania wraz z dowodem jego wniesienia do wymienionego organu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżących pismem z dnia [...] września 2011 r. wyjaśnił, że wobec braku ustawowego wymogu co do określonej formy i treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, pisma z dnia: [...] kwietnia 2010 r., [...] września 2010 r. i [...] marca 2011 r. kierowane do Prezesa Rady Ministrów i Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowią wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270), skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z powołanych regulacji wynika zatem, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność organu, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. W ujęciu tego przepisu – w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) – na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów, na bezczynność którego wniesiona została skarga, jest centralnym organem administracji publicznej, zatem nie ma nad nim organu wyższego stopnia, a wobec tego do niego należało wnieść – przed wystąpieniem ze skargą do Sądu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność Prezesa Rady Ministrów, skarżący nie wyczerpali trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, gdyż nie wnieśli stosownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wyczerpania tego trybu również nie potwierdzają pisma z dnia: [...] kwietnia 2010 r., [...] września 2010 r. i [...] marca 2011 r., na które powołuje się pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia [...] września 2011 r. Wystąpienia te, nie stanowią wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 37 § 1 kpa, bowiem zostały wniesione przed 11 kwietnia 2011 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji art. 37 § 1 kpa, który w swoim pierwotnym brzmieniu nie przewidywał trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a jedynie przysługiwało zażalenie do organu wyższego stopnia. Jednakże przed wniesieniem przedmiotowej skargi na bezczynność Prezesa Rady Ministrów weszła w życie nowelizacja art. 37 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., w świetle której na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ wyższego stopnia stronie służy wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Niezłożenie takiego wezwania stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem (zob. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, poz. 185, z glosą B. Adamiak, Lex nr 33884), albowiem dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu jakiegokolwiek środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne. Istotą i celem takiego środka jest bowiem stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który pozostaje w bezczynności i to tylko w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu, a takiej dodatkowej możliwości weryfikacji własnego działania w niniejszej sprawie organ został pozbawiony. Wniesiona skarga na bezczynność Prezesa Rady Ministrów jest niedopuszczalna również i z tej przyczyny, że skierowana została pod adresem organu administracji publicznej, który nie tylko nie jest właściwy do załatwienia sprawy będącej przedmiotem wniosku, ale sprawa ta ponadto nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, lecz jej załatwienie z mocy przepisu prawa następuje w drodze umowy, w takiej sytuacji właściwe jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej. Zważyć bowiem należy, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek dla uznania, iż to Prezes Rady Ministrów, a nie wyznaczony w niniejszej sprawie na gruncie odpowiednich przepisów Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a obecnie Minister Administracji i Cyfryzacji, winien zająć się wnioskiem skarżących. Zgodnie bowiem z art. 147 ust. 1 i art. 148 Konstytucji RP Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów, zaś Prezes Rady Ministrów m. in. reprezentuje Radę Ministrów i kieruje pracami Rady Ministrów. Stosownie do art. 149 Konstytucji ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy. Ustawowe zapisy, do których odwołuje się w tym miejscu Konstytucja znajdują odzwierciedlenie w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.). W świetle treści art. 5 pkt 25 i art. 30 tej ustawy, jednym z działów administracji jest dział wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych. Na podstawie art. 3 powołanej ustawy ustalenie szczegółowego zakresu działania ministra kierującego określonym działem następuje na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 392) z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Administracji i Cyfryzacji (Dz. U. Nr 248, poz. 1479) określa szczegółowy zakres działania Ministra Administracji i Cyfryzacji, wskazując w § 1 ust. 2 pkt 4, iż kieruje on działem administracji rządowej "wyznania religijne oraz mniejszości narodowe i etniczne". Konsekwencją powyższego przedmiotowego ustalenia zakresu kompetencji, upoważnionym do przyjmowania w imieniu Rady Ministrów wniosków kościołów i innych związków wyznaniowych, negocjacji i dokonywania uzgodnień w przedmiocie szczegółowej treści projektu umowy i ustawy oraz powołania zespołu redakcyjnego jest Minister Administracji i Cyfryzacji, który także nadzoruje prace rządowego składu zespołu redakcyjnego. Sam sposób procedowania przez Radę Ministrów wynika z ustawy o Radzie Ministrów i jest uregulowany szczegółowo w uchwale Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. Nr 215 Regulamin pracy Rady Ministrów (M. P. z 2011 r. Nr 1, poz. 6). Zgodnie z przyjętą procedurą projekty dokumentów rządowych (tj. aktu normatywnego, założeń projektu ustawy, programu, sprawozdania, informacji, analizy problemowej, oceny realizacji zadań, stanowiska, decyzji i innego rozstrzygnięcia Rządu, jak również innego materiału) opracowują członkowie Rady Ministrów oraz Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, każdy w zakresie swojej właściwości, i uzgadniają je z członkami Rady Ministrów. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż sprawą wniosku skarżących na etapie poprzedzającym przedstawienie stosownego projektu Radzie Ministrów zajmuje się Minister Administracji i Cyfryzacji, nie zaś Prezes Rady Ministrów. Zważyć również należy, że zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Jednocześnie działania te muszą mieć charakter publicznoprawny, a więc skarga może dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Kryterium to oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że dany akt lub czynność powinna ustalać, stwierdzać lub potwierdzać (oraz ich odmowa) określone uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnień (lub obowiązku) wynikających z przepisu prawa. Decyzje administracyjne wydawane są w sformalizowanym postępowaniu przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w prawnej formie działania stosownie do art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania do wydawania aktów i podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Procedura ich wydawania, czy podejmowania ma uproszczony charakter w stosunku do procedury regulowanej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże, jeśli chodzi o podmioty uprawnione do wydawania aktów lub podejmowania czynności, to sytuacja jest podobna, jak w przypadku decyzji administracyjnych. Ponieważ uprawnienie do wydania aktu lub podjęcia czynności musi zawsze mieć oparcie w przepisie powszechnie obowiązującego prawa, to organami administracji, których akty lub czynności będą podlegać kontroli sądów administracyjnych będą te podmioty, które ustawodawca wyposażył w kompetencję do ich wydawania lub podejmowania. Zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Spełnienie tych przesłanek czyni skargę zasadną, gdy w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Zważyć bowiem należy na treść art. 25 ust. 5 Konstytucji RP, w świetle którego stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi, niż Kościół Katolicki w Rzeczypospolitej Polskiej, kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązki (uprawnienia) w nim przewidziane, poza tym, że nie podlegają Kodeksowi postępowania administracyjnego, nie mają charakteru władczego, któremu można by przypisać walor imperium. Brak władztwa wynika stąd, że Rada Ministrów oraz kościół lub inny związek wyznaniowy w relacjach na tle art. 25 ust. 5 Konstytucji są sobie równorzędne, to znaczy brak jest podporządkowania kościoła lub innego związku wyznaniowego Radzie Ministrów. Konstytucja ani żaden inny akt prawny nie precyzują niezbędnych do zastosowania powołanego art. 25 ust. 5 Konstytucji trybu postępowania legislacyjnego: przygotowania i zawierania umów ani zakresu treści umowy, o której mowa w tym przepisie. Kościoły i inne związki wyznaniowe mają prawo zarówno do składania wniosków o zawarcie umowy z Radą Ministrów, której celem jest uchwalenie ustawy regulującej stosunki Państwa z danym kościołem lub związkiem wyznaniowym, jak również do wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy mającej na celu nowelizację obowiązującej ustawy. Jednak umowa taka ma charakter jedynie techniczny, służący jako środek do uzyskania konsensusu w zakresie treści przyszłej ustawy. Sama w sobie umowa poza wygenerowaniem podstawy dla uchwalenia ustawy, tudzież roszczenia o jej weryfikację przez władzę ustawodawczą nie posiada jakiejkolwiek mocy wiążącej i nie służy innym celom poza uchwaleniem ustawy. W konsekwencji cały proces zapoczątkowany stosownym wnioskiem, przechodzący następnie przez etap negocjacji, zawarcia umowy, przedłożenia projektu ustawy i wreszcie uchwalenia ustawy, stanowi z punktu widzenia prawotwórczej działalności Państwa jedną całość i należy do sfery legislacyjnej. W konsekwencji brak jest podstaw dla ustalenia, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę nad procesem ustalania w kontraktach bilateralnych Państwa i kościołów lub związków wyznaniowych wzajemnej relacji w formie ustawowej. Czynności podejmowanych w trakcie procesu legislacyjnego nie można zrównać z czynnościami i aktami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym. Oceniana pod tym kątem rzekoma bezczynność nie może być uznana za przejaw działalności z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że bezczynność legislacyjna nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a skoro postępowanie legislacyjne nie mieści się w ramach działań o charakterze administracyjnym, to również skarga na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie jego działalności normatywnej nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego, a zatem nie może być przedmiotem kontroli tegoż sądu, gdyż kwestionowana bezczynność nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a powołanej ustawy, których zaniechanie podlega skardze na bezczynność organu (por. odpowiednio postanowienie i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 2119/09, LEX nr 794960 oraz z dnia 12 kwietnia 2007 r., VII SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). Forma załatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. nie stanowi żadnego z aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy, dlatego też na czynność tę nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tego powodu powyższa skarga nie przysługuje także na bezczynność organu, bowiem zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy, w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Z powyższych względów, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, rozstrzygając o zwrocie wpisu od skargi w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 202 § 2 powołanej ustawy.