II OSK 2655/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 376/12 w sprawie ze skargi J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego za zasadne 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 376/12 odrzucił skargę J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego za zasadne. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] S.A. z siedzibą w L. na postanowienie Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., uznając za zasadne zarzuty wniesione przez spółkę w przedmiocie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Pismem nadanym w dniu 14 maja 2012 r. skargę na opisane postanowienie Kolegium złożyła J. F. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia autorka skargi wskazała, że jego mocą Kolegium uznało, że [...] SA, ani jej spółka-córka nie jest prawnie obowiązana do dostarczania na rzecz skarżącego wody, gdyż w ocenie Kolegium - będąca źródłem tego obowiązku decyzja Dyrektora Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu z dnia [...] maja 1974 r. wygasła na mocy przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 190, poz. 1865). W ocenie skarżącej Kolegium dokonało błędnej interpretacji wskazanego przepisu ignorując przy tym ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażoną w wyroku z dnia 30 kwietnia 2001r., która zachowała moc wiążącą, albowiem dokonana tym przepisem zmiana stanu prawnego pozostała bez wpływu na przedmiot, do którego odnosi się w/w ocena prawna sformułowana przez NSA. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę wskazał, że skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego, ani też zaskarżone postanowienie nie było do niej skierowane. Z tego względu, Sąd I instancji stwierdził, że J. F. nie miała interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, w związku z czym wniesiona skarga, z uwagi na treść art. 50 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określanej dalej P.p.s.a. była niedopuszczalna. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku służy skarga do organu wyższego stopnia, a na postanowienie oddalające tę skargę zażalenie, w konsekwencji zaś zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1588/06 Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 6 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podkreślił, że "podmioty wymienione w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela, do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Z uregulowania tego nie można wyprowadzić tezy, iż podmioty zainteresowane przeprowadzeniem egzekucji, w tym te, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą obowiązek mają przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego". Sąd I instancji wskazał, że podzielając wskazaną wyżej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie prawnym jaki zaistniał w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. był zobligowany do odrzucenia skargi, gdyż jej wniesienie okazało się niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-5 powoływanego przepisu. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła skarżąca i zaskarżając je w całości na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do WSA postanowienia uznającego za zasadne zarzuty wniesione przez spółkę [...] S.A., uchylającego postanowienie, wydane przez Wójta Gminy L. w całości i umarzającego postępowanie egzekucyjne, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji nie uchylił postanowienia SKO w Legnicy mimo istnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.; 2) przepisów prawa materialnego, tj: a) art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, b) art. 78 Konstytucji RP. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o orzeczenie o kosztach, w tym również o kosztach zastępstwa procesowego, w wysokości umożliwiającej racjonalne prowadzenie niniejszego postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo, iż przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną jest rozstrzygnięcie sądu I instancji odmawiające przymiotu strony skarżącej kasacyjnie to zasadniczego wyjaśnienia i szczegółowego rozważenia wymaga nie tylko zagadnienie jej legitymacji procesowej, ale bezpośrednio z tym związanych dwóch najistotniejszych kwestii: I. Pierwsza z nich dotyczy aktualności obowiązku objętego tytułem wykonawczym Wójta, a tym samym możliwości domagania się wykonania w trybie egzekucji administracyjnej obowiązku polegającego na dostarczaniu czystej, pobawionej zanieczyszczeń wody mieszkańcom, II. Druga odnosi się do ustalenia kto pełni rolę wierzyciela w analizowanym przypadku. Wprawdzie skarżącemu kasacyjnie są znane poglądy wypowiadane w literaturze przedmiotu, które wykluczają możliwość występowania w roli wierzyciela obowiązków wynikających z decyzji i postanowień organów administracji publicznej osób prywatnych, które nabyły na ich podstawie jakieś uprawnienie, jednakże analizowana sprawa skłania do modyfikacji powyższego stanowiska. Skoro mieszkanka S., na której rzecz ma być dostarczana czysta woda nie jest uprawniona zdaniem Sądu I instancji do domagania się realizacji na jej rzecz takiego obowiązku płynącego z decyzji administracyjnej, to można byłoby zastanowić się czy rola wierzyciela nie należy do Burmistrza Gminy, czy samej gminy. W takim przypadku organ egzekucyjny i wierzyciel byliby tym samym podmiotem. Takie sytuacje w praktyce występują nierzadko. Zaprezentowany pogląd WSA wyklucza możliwość wniesienia do Sądu skargi przez Burmistrza, domagającego się realizacji obowiązku dostarczenia czystej wody na rzecz mieszkańców gminy w trybie egzekucji administracyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie na temat decyzji z dnia [...] maja 1974r. , nakładającej obowiązki na Zakłady Górnicze L. i Zakłady Górnicze P. w zakresie nieodpłatnego dostarczania wody pitnej do wsi S. oraz na temat relacji tej decyzji do udzielonych wcześniej [...] SA pozwoleń wodnoprawnych wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2001r. stwierdzając, że obowiązki wynikające z tej decyzji w zestawieniu z prawami płynącymi z udzielonego temu podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego mają charakter dwoisty i odrębny i to stanowisko Sądu wiąże w sprawie pomimo zmiany stanu prawnego. Przepis art.10 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2003r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw w niczym nie zmienia ustalonej prawomocnie przez NSA w powyższym wyroku relacji decyzji z dnia [...] maja 1974r. do pozwoleń wodnoprawnych. Decyzja [...] maja 1974r. nie dotyczy pozwoleń wodnoprawnych udzielonych [...] SA. Dotyczy stanu faktycznego spowodowanego działaniami poprzednika prawnego [...] SA, za które spółka ponosi odpowiedzialność jako następca. Skutki działań poprzednika oderwały się od udzielonych pozwoleń wodnoprawnych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym również o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie panuje pogląd, że wszczęcie postępowania administracyjnego wymaga wystąpienia ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot. Skarżąca wnosząc skargę nie wskazała podstawy prawnej świadczącej o posiadaniu przez nią uprawnienia do zaskarżenia rozstrzygnięcia podjętego przez organ. Z przytoczonego przez nią uzasadnienia trudno zdiagnozować w jaki sposób interes prawny skarżącej mógłby się prawnie zmaterializować. Zgodnie z treścią art. 5 § 1 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawnionym – wierzycielem – do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – właściwy do orzekania organ I instancji. Zgodnie z definicją zawartą w art. 1 pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczający. Podmioty prywatne mogą tylko za "pośrednictwem" wierzyciela wnosić o wszczęcie egzekucji administracyjnej, gdy mają w tym interes także prawny. W związku ze swoistą koncepcją wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, wierzyciel może znaleźć się w podwójnej roli, a mianowicie kiedy występuje jako podmiot inny niż organ egzekucyjny oraz w sytuacji gdy pełni jednocześnie funkcję organu egzekucyjnego. Kiedy występuje w postępowaniu obok organu egzekucyjnego będzie posiadał takie uprawnienia i obowiązki, jakie przysługują organowi oraz stronie, będąc jednocześnie uprawnionym bądź zobowiązanym do korzystania z takich uprawnień jak składanie zażaleń na niektóre postanowienia, czy żądania zawieszenia postępowania. W sytuacji gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym pewne jego uprawnienia stają się bezprzedmiotowe. Wskazano, że w związku z zawężeniem przez ustawodawcę, kręgu podmiotów uprawnionych do występowania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym w roli wierzyciela a tym samym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w roli strony, nie ma skarżąca możności posiadanego interesu faktycznego, za pomocą dostępnych instrumentów prawnych usankcjonować jako interesu prawnego, a tym samym zyskać legitymacji procesowej. Wniesiony przez nieposiadający legitymacji skargowej podmiot środek zaskarżenia podlega odrzuceniu, a zatem wydane przez WSA rozstrzygnięcie uznać należy za w pełni zasadne. Pismem z dnia 23 maja 2014 r. złożonym na rozprawie skarżąca kasacyjnie uzupełniła i podtrzymała argumentację zawartą w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zarzuca naruszenie przepisów prawa w postaci norm zawartych w art. 50 § 1 P.p.s.a., art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 78 Konstytucji RP. W myśl przepisu art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz.1954) zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku, o którym mowa w art. 33 § 2, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. Zgodnie natomiast z art. 34§5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie. Z treści powyższego przepisu wynika a contrario, że organowi egzekucyjnemu który jest jednocześnie wierzycielem w sprawie, zażalenie do organu odwoławczego nie przysługuje. Zatem, stronami upoważnionymi przez przepis art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji będą wyłącznie zobowiązany i wierzyciel w zawężeniu tego pojęcia jak wyżej. Katalog podmiotów wymienionych wprost w ustawie nie może ulec rozszerzeniu poprzez dopuszczenie innych osób do zaskarżania aktów, nawet, gdyby osoby te legitymowały się interesem prawnym czy faktycznym w rozumieniu prawa administracyjnego. Te ostatnie podmioty zostały przez ustawodawcę dopuszczone do udziału na prawach skarżącego w wyjątkowych sytuacjach. Sytuacje tego rodzaju przewiduje art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku, a także art. 54 § 2 powołanej ustawy, w myśl którego na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. Podmioty zainteresowane przeprowadzeniem egzekucji, w tym także te, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą obowiązek nie mają przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza, że podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią wymienionych powyżej norm ustawy. Z tego względu, podnoszone przez skarżącą kasacyjnie kwestie dotyczące istnienia po jej stronie legitymacji skargowej okazały się niezasadne. A zatem, zaskarżone rozstrzygnięcie odrzucające skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane w przedmiocie złożonych zarzutów odpowiadało prawu. Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest jedynie instytucją ściśle procesową, którego działania mają na celu realizację interesu ogólnego a nie jednostkowego - jak w postępowaniu cywilnym. W przypadku niedopuszczalności skargi Sąd jest zobligowany do jej odrzucenia na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., co też uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając przedmiotową sprawę. Zauważyć w tym miejscu należy, że wobec niedopuszczalności skargi badaniu nie mogły podlegać zarzuty w zakresie zasadności umorzenia postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt.1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207§2 P.p.s.a.