I OSK 2639/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 696/12 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 696/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi Rady Miejskiej w K. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K., oraz stwierdził, że rozstrzygniecie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. W dniu [...] marca 2012 r. Rada Miasta K., na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., oraz § 66 ust. 1 i 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2003 r. Statut Miasta K. (Dz.Urz. Woj. Zach. Nr 25, poz. 347 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. Na mocy przedmiotowej uchwały Rada odrzuciła skargę złożoną w dniu 7 lutego 2012 r. przez radcę prawnego M. F., działającego w imieniu współwłaścicieli budynku położonego przy ulicy Rz. 1 w K. W ocenie organu nadzoru, Rada Miasta K., podejmując przedmiotową uchwałę w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny. Organ stwierdził, że stosownie do art. 228 k.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Zgodnie zaś z art. 229 pkt 3, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg – organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – jest rada gminy. Podkreślił, że art. 229 k.p.a. nie określa właściwości w sposób opisowy stwierdzając, iż właściwymi są organy np. nadzorcze wyższego stopnia, czy sprawujące zwierzchnictwo służbowe (z wyjątkiem pkt 7 i 9), lecz wyraźnie organy te wymienia. Należy z tego wyciągnąć wniosek, że przepisy szczególne powinny w ten sam sposób wskazywać organy, jeżeli ich założeniem jest, że wymienione w art. 229 k.p.a. nie mają mieć właściwości do rozpoznawania skarg z tego działu. Zdaniem organu nadzoru, nie wystąpiły przesłanki przemawiające za odrzuceniem wniesionej skargi przez Radę Miasta K. Zatem, skoro przepis art. 229 pkt 3 k.p.a. określa wprost, iż organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działalność kierownika gminnej jednostki organizacyjnej jest rada gminy, to każda sprawa (z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej), w której wniesiono skargę na działania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej – powinna być rozpatrzona przez radę. Nie ulega wątpliwości, że dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej – stosownie do zapisu § 1 Statutu Zarządu Dróg Miejskich w K., stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Zarządu Dróg Miejskich w K. Z treści ww. Statutu wynika, że Zarząd wykonuje zadania związane z zarządzaniem drogami w granicach administracyjnych Miasta K., zielenią miejską i innymi nieruchomościami przekazanymi przez organ wykonawczy w trwały zarząd (zarządzanie i administrowanie), należących do zadań własnych gminy. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta K. była organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działania Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K., która dotyczyła, jak wynika z uzasadnienia do uchwały, prowadzonego przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, zakończonego pozostawieniem wniosku strony bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie (na wezwanie organu) braków formalnych podania. Mając na uwadze powyższy przedmiot skargi, sprowadzający się do naruszenia interesów skarżących – współwłaścicieli budynku położonego przy ulicy Rz. 1 w K. – poprzez niewydanie decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego – uznać należy, że reprezentujący skarżących pełnomocnik skierował skargę na działania Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K., do organu właściwego do jej rozpatrzenia, zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. Wojewoda Zachodniopomorski podkreślił, że Rada Miasta nie wskazała przepisów szczególnych wyłączających właściwość Rady do rozpoznania skargi na działania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Rada odrzucając skargę na działania Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. stwierdziła w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały, że złożone przez radcę prawnego pismo posiada cechy skargi przewidzianej i uregulowanej w procedurze postępowania przed sądami administracyjnymi, która powinna zostać rozpatrzona przez sąd administracyjny jako skarga na bezczynność organu. Niemniej jednak powyższy fakt nie oznacza, iż wyłączona jest w niniejszej sprawie kompetencja organu stanowiącego Gminy Miasto K. do rozpatrzenia skargi na działalność kierownika gminnej jednostki organizacyjnej – w trybie skargowym, uregulowanym w przepisach art. 227–240 k.p.a. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta K. powinna była – na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. rozpatrzyć skargę wniesioną na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K., tj. uznać ją za zasadną lub bezzasadną, nie mogła zaś odrzucić skargi z uwagi na to, że uznała się za organ niewłaściwy do jej rozpatrzenia. Rada Miejska w K. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy może być wyłącznie istotne naruszenie prawa, co wynika z brzmienia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu, przede wszystkim, art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz właściwych przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością uchwały rady gminy. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów normujących procedurę uchwałodawczą. Sąd stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze powyższych wymogów nie spełnia, albowiem nie wskazuje konkretnego przepisu prawa, którego naruszenia dopuściła się Rada Miejska w K.. Ogólnikowe powoływanie się przez organ nadzoru na przepisy art. 227–240 k.p.a. oraz stwierdzenie, że "w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta K. powinna była – na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. rozpatrzyć skargę wniesioną na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K., tj. uznać ją za zasadną lub bezzasadną, nie mogła zaś odrzucić skargi z uwagi na to, że uznała się za organ niewłaściwy do jej rozpatrzenia" nie spełnia, zdaniem Sądu, wymagań jakie ustawodawca przewiduje dla rozstrzygnięć nadzorczych w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru winien bowiem wyraźnie wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony oraz dokonać wszechstronnej jego wykładni. Sąd zważył, że można jedynie domniemywać, że organowi nadzoru chodziło w rozstrzygnięciu o naruszenie art. 229 pkt 3 k.p.a. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie, nie można mówić o istotnym naruszeniu tego przepisu, bowiem w rozumieniu przepisów k.p.a. Rada Miejska w K. skargę rozpatrzyła zgodnie ze swoją właściwością. Sąd wskazał, iż żaden z przepisów rozdziału 2, działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie określa co należy rozumieć przez uznanie skargi za bezzasadną. W świetle przepisów k.p.a. dotyczących załatwiania skarg, można wyróżnić jedynie dwa sposoby załatwienia skargi, tj. uznanie skargi za zasadną i uznanie skargi za bezzasadną. Wśród skarg uznanych za bezzasadne znajdą się skargi zwrócone skarżącym, czy przekazane według właściwości, odrzucone, oddalone, pozostawione bez rozpoznania. Zawiadomienie o załatwieniu takich skarg powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art.238 k.p.a.). Uchwałą Nr [...], z dnia [...] marca 2012 r, w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. Rada Miejska w K. odrzuciła skargę złożoną w dniu 7 lutego 2012 r. przez pełnomocnika współwłaścicieli budynku położonego przy ulicy Rz. 1 w K. i choć w uzasadnieniu prawnym stwierdziła (niesłusznie, w ocenie organu nadzoru i sądu również), że "niniejsza skarga posiada cechy skargi przewidzianej i uregulowanej w procedurze postępowania przed sądami administracyjnymi i powinna zostać rozpatrzona jako skarga na bezczynność organu", to podejmując taką uchwałę, Rada Miejska w K. rozpatrzyła skargę, o czym zawiadomiła skarżącego zgodnie z art. 238 k.p.a. Sąd podniósł, iż skarga dotycząca zadań lub działalności organów uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem. Jest ona odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albo też, nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Zdaniem Sądu, Wojewoda Zachodniopomorski, w ramach postępowania nadzorczego mógł badać jedynie prawidłowość postępowania Rady Miejskiej w K. odnośnie trybu rozpatrywania skargi i sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia (art.227–240 k.p.a.), a nie oceniać czy organ słusznie bądź niesłusznie uznał skargę za bezzasadną. Dodać należy, że takiej kompetencji nie posiadają także sądy administracyjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Zachodniopomorski. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegające na uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu braku wskazania w podstawie prawnej ww. aktu nadzoru konkretnego przepisu prawa, który został naruszony przez organ gminy przy podejmowaniu uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2012 r. i stanowił istotne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały podczas, gdy wskazany art. 91 ust. 3 nie reguluje kwestii dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego; 2) naruszenie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez uznanie, iż organ nadzoru przekroczył swoje kompetencje do badania wyłącznie prawidłowości postępowania Rady Miasta w sprawie rozpatrzenia skargi i sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia podczas, gdy Wojewoda w ramach przysługujących mu uprawnień badał właściwość organu gminy do rozpatrzenia skargi (tryb rozpatrywania skargi), nie oceniał zaś jej zasadności czy bezzasadności. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nadzoru w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób logiczny i prawidłowy dokonał wykładni przepisów, związanych z trybem postępowania w sprawie załatwiania wniesionych skarg. Organ powołał i wyjaśnił treść przepisów art. 228, 229, 231 i 237 § 1 k.p.a. oraz wskazał, odwołując się do literatury fachowej, w jakich przypadkach możliwe jest odrzucenie skargi, traktowane jako forma odmownego sposobu jej załatwienia. Wywody zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego były spójne i przejrzyste. Wydany akt organu nadzoru zawierał uzasadnienie prawne przedstawione na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy, który również został przedstawiony i uzasadniony. Zdaniem organu nadzoru z treści uzasadnienia prawnego wynika wprost, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 229 pkt 3 k.p.a., określającego kompetencję Rady do rozpatrzenia skargi na działania kierownika jednostki organizacyjnej gminy. Wniosek taki należy wyprowadzić z wywodu prawnego zawartego w uzasadnieniu wydanego aktu nadzoru. Organ nadzoru przedstawił wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na działania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Ponadto podniesiono, że Wojewoda Zachodniopomorski, który nie oceniał zasadności, czy też bezzasadności skargi, a jedynie – mając na uwadze treść art. 229 k.p.a. badał, czy Rada Miasta K. była właściwa do jej załatwienia oraz czy istniały przesłanki do odrzucenia skargi. W żadnej części uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda nie oceniał zasadności argumentów zawartych w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia 3 lutego 2012 r. (treści skargi). Organ nadzoru po dokładnym przeanalizowaniu treści skargi oraz dołączonych do niej dokumentów i wyjaśnień zebranych w toku postępowania nadzorczego doszedł do przekonania, iż Rada Miasta K. była organem właściwym do jej merytorycznego załatwienia, nie zaś do odrzucenia skargi z przyczyn formalnych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że rozstrzygniecie nadzorcze winno w sposób jednoznaczny wskazać jaki konkretny przepis prawa został naruszony przedmiotową uchwałą i wykazać, że miało ono istotny charakter. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, organ nadzoru zobligowany jest wskazać taki przepis. Wynika to bowiem z samej istoty nadzoru sprawowanego nad działalnością gminy m.in. przez Wojewodę. Nadzór ten zgodnie z Konstytucją RP (art. 171 ust. 1) sprawowany jest z punktu widzenia legalności, co oznacza, że kontroli podlega prawidłowość stosowania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego przepisów prawa. Rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały jest aktem administracyjnym, który stosownie do art. 91 ust. 3 ww. ustawy o samorządzie gminnym winno zawierać m.in. wskazanie podstawy prawnej, co polega przede wszystkim na powołaniu właściwych przepisów prawa, z którymi dany akt organu gminy jest niezgodny. Wykazanie przez organ nadzoru, że niezgodność ta ma charakter istotny wynika, a contrario, z przepisu ust. 4. Tylko bowiem w przypadku istotnego naruszenia prawa organ nadzoru może orzec o nieważności danej uchwały lub jej części. W sytuacji nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa. Stanowisko w tym zakresie Sądu I instancji jest zasadne, a zarzut skargi kasacyjnej nieuzasadniony. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 229 pkt 3 k.p.a. to również nie jest on trafny. Przepis ten określa właściwość organów do rozpatrywania skarg, stanowiąc, iż rada gminy jest właściwa do rozpatrywania skarg na działalność m.in. kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Sąd I instancji w żaden sposób nie zakwestionował tej właściwości. Wskazał wręcz, iż rada gminy była właściwa do rozpatrzenia przedmiotowej skargi i skargę tę rozpatrzyła. Poprzez zarzut naruszenia powyższego przepisu kompetencyjnego, Wojewoda kwestionuje stanowisko Sądu co do sposobu załatwienia skargi. Jednocześnie przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do tej kwestii. To kolejne przepisy rozdziału 2 działu VIII k.p.a. regulują formę, sposób i termin załatwiania skargi, ale żaden z nich nie został wskazany w skardze kasacyjnej, a co za tym idzie, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny nie może oceniać stanowiska Sądu w tym zakresie. Przy czym stwierdzić należy, że prawidłowy jest pogląd Sądu I instancji co do charakteru postępowania skargowego, uprawnień organu nadzoru, a także braku kompetencji sądu administracyjnego do merytorycznej oceny zasadności skargi wniesionej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Reasumując uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.