II GSK 1253/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. N. [...] G. S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 12/12 w sprawie ze skargi P. G. N. [...] G. S.A. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki taryfy dla paliw gazowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę P. S.A. w W. (dalej jako: Spółka, skarżąca, P. S.A.) na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy dla paliw gazowych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej jako: Prezes URE) oraz zwrócił skarżącej Spółce uiszczony wpis od skargi. Z treści wniesionej przez P.S.A. skargi Sąd I instancji wywiódł, że w dniu 25 października 2011 r. Spółka złożyła wniosek o zatwierdzenie Taryfy Paliwowej, która miała obowiązywać od dnia 1 stycznia 2012 r. Pismem z dnia 4 stycznia 2012 r. Prezes URE poinformował P. S.A. o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie zatwierdzenia Taryfy wskazując termin 7 dni na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz złożenie ewentualnych uwag i wyjaśnień. Pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. Spółka wskazała na przekroczenie wynikającego z art. 35 k.p.a. terminu załatwienia sprawy i wezwała Prezesa URE do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku Spółki oraz wydania decyzji w tej sprawie. Nadto w skardze podano, że pomimo zamknięcia postępowania dowodowego organ pismem z dnia 11 stycznia 2012 r., wezwał Spółkę do skorygowania wniosku i przedstawienia dodatkowych wyjaśnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając odrzucenie skargi podał, że art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej jako: p.p.s.a., przewiduje możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie zaś z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, gdy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy i nie jest wyliczeniem wyczerpującym. Oznacza to, że jeżeli w określonym przypadku przepis prawa przewiduje innego rodzaju środek zaskarżenia, który nie został wymieniony w tym przepisie, skargę można wnieść po uprzednim wykorzystaniu tegoż środka zaskarżenia. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, a więc skarżąca Spółka stosownie do art. 52 § 4 p.p.s.a. przed wniesieniem skargi do sądu zobowiązana była wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie brak było jednak takiego wezwania. Tym samym, nie został wyczerpany wskazany tryb zażaleniowy przed wniesieniem skargi do Sądu, a dopiero wyczerpanie tego trybu uprawniałoby Sąd do badania zasadności skargi. W tej sytuacji, Sąd I instancji orzekł powołując w podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła P. S.A. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1) art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez milczące przyjęcie, że za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., można uznać tylko takie pismo, w którym zwrot "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" wyraźnie się pojawia, w konsekwencji bezzasadne pominięcie istoty pisma skarżącej z dnia 16 stycznia 2012 r. i w dalszej jeszcze konsekwencji błędne uznanie, iż skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed Prezesem URE; 2) art. 52 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten - dotyczący sytuacji, w których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi - miał w niniejszej sprawie zastosowanie, podczas gdy ustawa w art. 37 § 1 k.p.a. przewiduje środek zaskarżenia w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; 3) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu wynikającym z błędnego przekonania, iż skarga została wniesiona do Sądu bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, podczas gdy środki zaskarżenia zostały przez skarżącą wyczerpane; 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. polegające na braku jakiegokolwiek odniesienia się do charakteru pisma skarżącej z dnia 16 stycznia 2012 r., w szczególności braku wyjaśnienia, z jakich przyczyn pismo to nie zostało uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, iż w sprawie nie miało miejsca wezwanie Prezesa URE do usunięcia naruszenia prawa oraz że środki zaskarżenia nie zostały przez skarżącą wyczerpane. Najistotniejszym elementem sporu jest zatem kwalifikacja pisma Spółki z dnia 16 stycznia 2012 r., wystosowanego do Prezesa URE jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie skarżącej w rozpoznawanej sprawie istotne jest, że pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. skarżąca w sposób wyraźny zwróciła się do organu o niezwłoczne rozpatrzenie wniosku z dnia 25 października 2011 r. o zatwierdzenie Taryfy oraz o wydanie decyzji w sprawie, wskazując jednocześnie szczegółowo naruszenie prawa związane z nieterminowym załatwieniem sprawy. Zwrócenie się o niezwłoczne wydanie decyzji objętej wnioskiem było w ocenie Spółki niczym innym jak skonkretyzowanym okolicznościami wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to w wystarczający sposób wskazywało naruszenie prawa (tj. niezałatwienie sprawy w terminie) oraz wzywało do usunięcia tego naruszenia (tj. niezwłocznego rozpatrzenia wniosku Spółki oraz wydania decyzji w sprawie). Skarżąca w sposób wyraźny wyraziła dezaprobatę zaistniałego stanu rzeczy i wskazała, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają przedłużającego się terminu jej rozpoznania. Z analizy treści pisma z dnia 16 stycznia 2012 r. wynika zatem w sposób niebudzący wątpliwości, że intencją skarżącej było usunięcie stanu przewlekłości postępowania Prezesa URE. Skutkiem błędnego uznania przez Sąd, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca wezwanie Prezesa URE do usunięcia naruszenia prawa, było uznanie skargi za niedopuszczalną oraz jej bezzasadne odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes URE wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podniósł, że nie potraktował pisma z dnia 16 stycznia 2012 r. jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż z jego treści nie wynikało, że stanowi ono wezwanie o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na treść uregulowań zawartych w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 189 p.p.s.a. należało rozważyć, czy sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy dla paliw gazowych przez Prezesa URE. Uprawnienie Prezesa URE do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia taryfy paliw gazowych wynika z art. 23 ust. 2 pkt 2 i art. 47 ustawy z dnia 29 czerwca 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.), dalej jako: Prawo energetyczne. Do postępowania w przedmiocie wydania tego rodzaju decyzji administracyjnej stosuje się, zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast z treści art. 30 ust. 2 i 3 Prawa energetycznego oraz art. 47946 pkt 1 k.p.c. wynika, że właściwość rzeczowa Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów rozpoczyna się dopiero z momentem zaskarżenia decyzji, a tym samym nie obejmuje badania kwestii, czy ma miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Zbieżne z powyższym stanowiskiem były poglądy wyrażone w kwestii bezczynności Prezesa URE (por. postanowienie NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SAB 179/00, postanowienie NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1536/11, opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia 23 października 2000 r., sygn. akt XVII Amz 16/00, lex nr 56567). Przyjąć więc należy, że sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do rozpoznania niniejszej sprawy. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zasługują one na uwzględnienie. Za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 52 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji odrzucając skargę przyjął, że skarżąca Spółka nie wezwała na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie zajął żadnego merytorycznego stanowiska wobec pisma Spółki z dnia 16 stycznia 2012 r., skierowanego do Prezesa URE. Zatem usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono szczególną uwagę, że istota sporu sprowadza się do zakwalifikowania powołanego wyżej pisma skarżącej z dnia 16 stycznia 2012 r. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt II SA 92/87, z dnia 16 grudnia 1987r., sygn. akt IV SA 787/87, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod tym kątem należało zatem ocenić treść pisma skarżącej Spółki z dnia 16 stycznia 2012 r., a więc czy wynikał z niej w sposób wyraźny zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie i wezwanie do usunięcia tego rodzaju naruszenia. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w tzw. części sprawozdawczej podkreślił, że wskazano w tym piśmie na przekroczenie wynikającego z art. 35 k.p.a. terminu załatwienia sprawy oraz, że Spółka wezwała Prezesa URE do niezwłocznego rozpatrzenia jej wniosku z dnia 25 października 2011 r. o zatwierdzenie taryfy i wydania decyzji w tej sprawie. Dodać należy, że w piśmie tym szczegółowo opisano przebieg dotychczasowego postępowania i zwrócono uwagę, że w ocenie skarżącej brak przesłanek uzasadniających odwlekanie wydania decyzji. Sąd I instancji nie podał z jakich przyczyn w jego ocenie przedstawione pismo nie odpowiadało wymaganiom wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym ostatnio przepisem na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Powołany przepis skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Ze względu na charakter środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być załatwione niezwłocznie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie więc zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie winien mieć zastosowanie art. 37 § 1 k.p.a., ale błędnie przewidziane w tym przepisie środki prawne (tj. zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) wiąże z art. 52 § 4 p.p.s.a. Ten ostatnio powołany przepis dotyczy wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku skargi na inne akty organów administracji publicznej. Natomiast środki prawne z art. 37 § 1 k.p.a. należy zakwalifikować do środków zaskarżenia z art. 52 § 2 p.p.s.a., gdyż ustawodawca w przepisie tym użył zwrotu "takich jak", co należy rozumieć jako synonim zwrotu "w szczególności". Sąd I instancji winien zatem ponownie rozpoznać sprawę przy uwzględnieniu poczynionych wskazań, w szczególności w zakresie analizy pisma skarżącej Spółki z dnia 16 stycznia 2012 r. Z tych przyczyn odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało uznać co najmniej za przedwczesne. Zatem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. także był zasadny. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.