I SA/Wa 1009/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Związku [...] [...] [...] w Rzeczypospolitej Polskiej na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz [...] [...] [...] [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lutego 2000 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wpisał w dziale A Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych Gminę [...] z siedzibą w G.(zwana dalej " Gminą"). Związek [...] wystąpił w dniu 10 czerwca 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2000 r. twierdząc, że narusza ona rażąco prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2003 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Minister uznał, że Związek [...] nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku Związku [...] o ponowne rozpoznanie sprawy Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Związku[...], wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r. sygn. I SA 2188/03 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., iż nie jest oczywiste, że Związek[...] , nie ma legitymacji w postępowaniu o rejestrację podmiotu, który jego zdaniem, opartym na analizie dokumentów rejestrowych – jest Gminą [...] w rozumieniu tej ustawy. Jeżeli bowiem nowo zarejestrowana gmina jest w założeniu typową gminą [...] Związek [...]ma prawo brać udział w postępowaniu rejestrowym z uwagi na uprawnienia przewidziane dla niego ustawą o stosunku Państwa do gmin, odwołującą się do prawa wewnętrznego gmin [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 959/04 oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od powyższego wyroku . Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2000 r. i decyzją z [...]października 2007 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku Związku [...]o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji różnice pomiędzy [...] Gminą [...] gminami [...] należącymi do Związku[...], w szczególności różnice co do zasad życia religijnego, upoważniają do stwierdzenia, że Gmina nie jest typową gminą [...]w rozumieniu ustawy z 1997 r. Z tego też powodu Związek [...] nie jest stroną postępowania w sprawie wpisu tej Gminy do Rejestru. W decyzji z [...] kwietnia 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w decyzji z [...] października 2007 r. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 948/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzją ją poprzedzającą. Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie nie odróżniły oceny prawnej wiążącej sąd i organ a dotyczącej wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku od wskazań co do dalszego postępowania zawartych w orzeczeniu Sądu, które nie przesądzają o treści przyszłego rozstrzygnięcia. Skoro nie ma w ustawie z 1997 r. podziału gmin [...] na typowe i ortodoksyjne, to każda gmina [...] zrzeszająca osoby [...] jest typową gminą [...] w rozumieniu tej ustawy, niezależnie od tego, czy organ rejestrowy (Minister) dostrzega w zasadach wyznania [...] przez nią, różnice pomiędzy prezentowanymi przez Związek [...] a nową zarejestrowaną na zasadach ogólnych gminą. Nie bez znaczenia jest tu też nazwa nowej gminy, nawiązująca wprost do wyznania[...] , którego wyznawcy zrzeszają się w ramach gmin[...] . Wyrokiem z dnia 3 marca 2008 roku sygn. akt II OSK 498/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że Gmina [...] w G. nie jest typową[...] , nie powstała zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm.), lecz na podstawie ogólnych regulacji zawartych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 ze zm.). Z ustaleń tych organ administracyjny wywiódł wniosek, iż rejestracja nie dotyczy interesu prawnego [...] i Związek ten nie ma też interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności rejestracji tej Gminy. Takie stanowisko Naczelny Sad Administracyjny uznał za nieprawidłowe. Tworząc jednostkę określaną jako gmina wyznawcy religii [...] weszli w sferę zastrzeżoną przepisami ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej dla działań Związku [...] w Polsce. Szczególnie istotnym postanowieniem ustawy z 20 lutego 1997 r. zawartym w jej art. 24 jest to, że w przypadku zniesienia gminy [..] jej majątek przechodzi na własność Związku. Utworzenie nowej jednostki organizacyjnej wyznawców [...] określonej jako "gmina", z pominięciem regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r. a także w prawie wewnętrznym określającym organizację gmin [...] dotyczy więc interesów prawnych Związku[...]. Związek ten ma bowiem wynikający z obowiązującego prawa bezpośredni wpływ na tworzenie i działalność nowopowstających gmin[...]. Istnienie tego interesu uzasadniało przyznanie Związkowi [...] praw strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności rejestracji Gminy w G. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]sierpnia 2010 r., odmawiającą ponownie Związkowi [...] wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2000 r. Minister utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazując, że Gmina [...] w G. nie jest typową gminą [...] w rozumieniu ustawy z 1997 r., a więc Związek nie ma prawa brać udziału w postępowaniu o wpisaniu kościoła lub innego związku wyznaniowego do Rejestru, jako że ten nie posiada interesu prawnego. Nie zgadzając się z w/w rozstrzygnięciem organu Związek pismem z dnia 27 stycznia 2011 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżonej decyzji zarzucono m.in. naruszenie: 1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2188/03 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt OSP 959/04, w którym NSA zobowiązał organ do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2000 r.; 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 948/08 oraz w wyroku NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 498/09; 3) art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez organ mocy wiążącej w/w prawomocnych orzeczeń (wyroku WSA z dnia 26 marca 2004 r., wyroku NSA z dnia 22 grudnia 2004 r., wyroku WSA z dnia 5 grudnia 2008 r. oraz wyroku NSA z dnia 3 marca 2010 r.); 4) art. 2 Konstytucji RP; 5) art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie Związku [...] prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy; 6) art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez pozbawienie Związku [...] prawa do postępowania; 7) art. 41 ust. 2 Prawa do dobrej administracji Karty praw podstawowych ; 8) art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji; 9) art. 157 § 2 Kpa poprzez nie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo żądania strony, która wykazała w sprawie swój interes prawny stosownie do art. 28 Kpa; 10) art. 61 Kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania, które już zostało wcześniej wszczęte przez MSWiA, o czym poinformowano Związek; 11) art. 7 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., 12) art. 24 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez utworzenie Gminy z pominięciem trybu ustawy z 1997 r., a w trybie ustawy z 1989 r., skutkiem czego w przypadku zniesienia gminy żydowskiej nie utworzonej na mocy ustawy z 1997 r., jej majątek nie przejdzie na własność Związku, co miałby miejsce, gdyby Gmina została zarejestrowana na mocy ustawy z 1997 r. i prawa wewnętrznego Związku ; 13) art. 18 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania; 14) art. 3 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., poprzez zakwestionowanie wyłącznej legitymacji i uprawnienia dla gmin [...] swobodnego wykonywania zasad wyznania mojżeszowego, do swobodnego zarządzania swoimi sprawami oraz do rządzenia się w swoich sprawach własnym prawem wewnętrznym. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. I SA/Wa 360/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. z uwagi na naruszenie przez organ art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. sygn. II OSK 2298/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok z dnia 21 lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd I instancji w sposób uprawniony przyjął, że wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej przez te samą upoważnioną przez Ministra osobę stanowiło istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Akceptując wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., jednocześnie za przedwczesne uznano rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W okolicznościach konkretnej sprawy zastosowanie przez Sąd środka przewidzianego w art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a. powinno być poprzedzone oceną przesłanek warunkujących ewentualne rozstrzyganie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że Sąd Wojewódzki powinien mieć na uwadze to, że organ administracji orzekał w warunkach związania na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r. Rzeczą więc Sądu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie rozważenie, czy stwierdzona w sprawie wadliwość procesowa wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie zaś z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej ppsa ) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa ww. art. 190 ppsa należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2011 r. jest kwestia, czy Związkowi [...] przysłują uprawnienia strony mogącej skutecznie żądać, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych Gminy [...]w G. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995 nr 1, poz. 32, wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r. OSA 4/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 3). W niniejszej sprawie kwestię interesu prawnego Związku należało rozważyć w kontekście prawnych uregulowań dotyczących sfery uprawnień i obowiązków stron stosunków prawnych powstałych z mocy przepisów ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. – o stosunku Państwa do Gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że Związek nie jest stroną w sprawie wpisu do rejestru [...]Gminy [...]w G. , gdyż ta ostania zdaniem Ministra nie jest gminą [...]w rozumieniu art. 2 ust. 1 w/w ustawy i nie ma do niej zastosowania art. 7 tej ustawy. W ocenie Ministra regulacje zawarte w statucie gminy odmienne od regulacji zawartej w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r. uprawniają do stwierdzenia, że nie jest ona gmina żydowską i w związku z tym ma do niej zastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2000 r. nr 26, poz. 319 ze zm.). Sąd tego poglądu nie podziela. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 498/09, oddalił skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 948/08. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 roku Sąd uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia[...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzającą decyzję z dnia [...] października 2007 r. orzekające o umorzeniu postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku Związku [...]o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie nie odróżniły oceny prawnej wiążącej sąd i organ a dotyczącej wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku od wskazań co do dalszego postępowania zawartych w orzeczeniu Sądu, które nie przesądzają o treści przyszłego rozstrzygnięcia, Rozpoznając złożoną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2010 r. wskazał, że tworząc jednostkę określoną jako gmina, wyznawcy religii [...] weszli w sferę zastrzeżoną przepisami ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej dla działań Związku[...]. Dalej zostało stwierdzone, że szczególnie istotnym postanowieniem ustawy z 20 lutego 1997 r. zawartym w jej art. 24 jest to, że w przypadku zniesienia gminy [...], jej majątek przechodzi na własność Związku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego utworzenie nowej jednostki organizacyjnej wyznawców religii [...]określonej jako "gmina" z pominięciem regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r., a także w prawie wewnętrznym określającym organizację gminy dotyczy interesu prawnego Związku. Związek ten ma bowiem wynikający z obowiązującego prawa bezpośredni wpływ na tworzenie i działalność nowopowstających gmin [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienie tego interesu uzasadnia przyznanie Związkowi praw strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności rejestracji nowoutworzonej gminy. Organ nadzoru niezasadnie zatem uznał, że Związek nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wpisującej do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...]Gminę [...]w G. , naruszając w ten sposób przepisy postępowania, to jest art. 28 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymując w mocy własną decyzję również naruszającą art. 28 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ związany wykładnią przepisów prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanych w przedmiotowej sprawie wyrokach, dokona merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 kpa. Przy ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględni również stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 marca 2012 r. o naruszeniu przez organ art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 127§3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 ppsa orzekł, jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy.