I SAB/Wa 75/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku A. W. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] nr hip. [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 29 czerwca 2010 r. A. W. działająca przez pełnomocnika M. W. (jako spadkobierczyni po J. K. i A. P.) złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul.[...], oznaczonej hip. [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] uznał wniesione przez M. W. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin do dnia 30 stycznia 2012 r. Prezydent W. w trakcie prowadzonego postępowania zwrócił się w dniu 12 listopada 2010 r do Archiwum Państwowego o nadesłanie informacji , jakie było przeznaczenie terenu położonego w W. przy ul. [...] w Ogólnym Planie Zabudowania z dnia [...] sierpnia 1931 r. Zwrócił się również w dniu 29 grudnia 2010 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu W. o nadesłanie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1962 r. wydanej dla Spółdzielni "[...]". Ponadto pismami z dnia 26 października 2011 r., z dnia 27 października 2011 r., informował strony postępowania na podstawie art. 36 § 1 kpa o kolejnych terminach wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W piśmie z dnia 27 października 2011 r. wskazano termin jej załatwienia do dnia 31 stycznia 2012 r. W skierowanej w dniu 15 lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, A. W. wskazała, że Prezydent W. prowadzi postępowanie przez okres 1 roku i 7 miesięcy i nie zakończył postępowania merytorycznym rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę z dnia 8 marca 2011 r. Prezydent W. wskazał, ze strony zostały poinformowane o dodatkowym terminie zakończenia postępowania do dnia 30 czerwca 2012 r. oraz o konieczności wykonania operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ppsa) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność wyczerpaniem środków odwoławczych w rozumieniu cytowanego przepisu jest wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa. Zażalenie takie strona złożyła do Wojewody[...]. Sytuacja taka świadczy o wyczerpaniu środka odwoławczego, co upoważnia Sąd do uznania skargi za dopuszczalną. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Zgodnie zatem z art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Drugą ze wskazanych noweli do art. 149 dodano zdanie drugie w następującym brzmieniu: "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nie znane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości" nie zdecydował się na sformułowanie definicji legalnej. Tym samym określenie znaczenia tego zwrotu musi stać się przedmiotem wykładni. Zmierzając do ustalenia znaczenia zwrotów "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" w zmodyfikowanym stanie prawnym należy mieć na względzie założenie językowej i jurydycznej racjonalności ustawodawcy sprowadzające się do przypisania obu zwrotom odmiennego znaczenia normatywnego. W doktrynie wskazuje się, że wskazówek przydatnych dla zrekonstruowania znaczenia ustawowego wyrażenia "przewlekłość postępowania" można dopatrzyć się w uzasadnieniu projektu zmian wskazujących jej charakterystyczne cechy, mianowicie "wykonywanie szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie". Chodziłoby zatem o sytuację, w której organy działają opieszale lub tylko pozorują działanie, którą ustawodawca odróżnił od stanu bezczynności charakteryzującego się brakiem jakichkolwiek działań (szerzej Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP z 2011, nr 6, s. 30-43). Wskazuje się tu, że rozstrzygnięcie rozważanej różnicy znaczeniowej może polegać na przyjęciu stanowiska, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, tezy do art. 37). Takie też rozumienie zdaje się przyjmować orzecznictwo uznając, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 143/11). Problem odróżnienia "bezczynności" od "przewlekłości" rodzi problemy dotyczące przedmiotu i granic rozpoznania niniejszej skargi. Skarżąca w niniejszej sprawie domagała się stwierdzenia bezczynności organu. Jak wyżej stwierdzono są to stany odmienne, dlatego - zdaniem sądu - w ramach zaś złożonej skargi sąd dokonuje oceny działania organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w sprawie doszło do przewlekłości, o której mowa w art. 37 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 8 i 149 § 1 p.p.s.a. Z dokumentów załączonych do skargi oraz znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że A. W. wystąpiła do organu z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul.[...], oznaczonej hip.[...] w dniu [...] czerwca 2010 r. Od daty złożenia tego wniosku Prezydent W. w odstępach miesięcznych zwracał się do kilku organów o nadesłanie dokumentacji koniecznej do rozstrzygnięcia sprawy. W dniu 5 stycznia 2011 r. otrzymał kopię żądanej decyzji lokalizacyjnej z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu W., zaś 7 stycznia 2011 r. otrzymał odpowiedź wraz z dokumentami z Archiwum Państwowego W. Kilkakrotnie informował strony o nowych terminach załatwienia sprawy. Ostatni termin wskazany przez organ to koniec czerwca 2012 r. Ten termin również nie został dotrzymany. Zważywszy zatem na okres czasu liczony od daty wpływu wniosku w dniu 29 czerwca 2010 r. oraz duże odstępy czasu pomiędzy czynnościami organu, nie budzi wątpliwości, że sprawa prowadzona jest w sposób przewlekły . Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. organ został zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 2 miesięcznym od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Wyznaczając taki termin sąd uznał, że będzie on wystarczający do zakończenia postępowania w sprawie biorąc pod uwagę fakt ewentualnej konieczności sporządzenia opinii przez biegłego rzeczoznawcę. W stwierdzonych okolicznościach faktycznych, sąd w pkt II wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie wskazany zwrot nie został przez ustawodawcę zdefiniowany to jednak, idąc za utrwalonymi w judykaturze i piśmiennictwie poglądami należy pojmować go jako oczywiste, jaskrawe naruszenie prawa, w tym przypadku relatywizowane do czasu lub sposobu działania organu w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej. Termin "rażący" definiowany jest w języku polskim jako cecha ujemna, dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, bardzo duża lub niewątpliwa. W przedmiotowej sprawie sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, ponieważ sprawa ma charakter historyczny i skomplikowany, co powoduje konieczność zgromadzenia obszernego materiału dowodowego. Prezydent W. od dnia wpłynięcia wniosku do dnia wyrokowania rozpoczął działania mające na celu zgromadzenie dokumentacji potrzebnej do merytorycznego rozpoznania sprawy. W jego postępowaniu - zdaniem sądu - nie można dopatrzyć się zatem rażącego naruszenia prawa. Z tych względów orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 149§1 ppsa.