I SA/Wa 1073/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. S, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącej o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] (d. ul. [...]), stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...]m2 w obrębie [...]. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej dekretem. Obecnie nieruchomość położona przy ul. [...] (dawniej ul. [...] ), nr hip. [...] o pow. [...] m2 stanowi działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Różnica między powierzchnią hipoteczną a obecną powstała w wyniku odnowienia ewidencji gruntów. Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2001 r. M. S., będąca następcą prawnym byłego właściciela hipotecznego Z. G. wystąpiła o zwrot nieruchomości zabudowanej położonej w W. przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...], której właścicielem była Gmina [...] Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku M. S. z dnia [...] stycznia 2001 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, nie został złożony przez byłego właściciela. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. S. argumentując, że wniosek o przyznanie własności czasowej został w przypisanym terminie złożony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzieliło argumentację organu I instancji i decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (d. ul. [...] ), ozn. hip. [...], nie został w ogóle złożony przez podmiot uprawniony, tj. właściciela przedmiotowej nieruchomości lub jego następcę prawnego w terminie określonym dyspozycją art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Co więcej, również skarżąca w toku postępowania nie wykazała, aby istniały jakiekolwiek wiarygodne okoliczności wskazujące na fakt złożenia takiego wniosku. Kolegium uznało, że niezłożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w dyspozycji art. 7 ust. 1 dekretu wyłączyło możliwość wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie przyznania prawa własności czasowej na gruncie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] złożyła M. S. twierdząc, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżąca zakwestionowała termin objęcia przez gminę w posiadanie spornej nieruchomości, tj. datę [...] sierpnia 1948 r. W uzasadnieniu skargi M. S. podtrzymała wcześniej prezentowane stanowisko, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został w przepisanym terminie złożony, jednak z uwagi na upływ czasu bądź na zniszczenie lub zagubienie przez organy, nie ma go w aktach administracyjnych. Jako dowód skarżąca podała oświadczenia świadków: K. I. i K.B., które zgodnie stwierdziły, że na spotkaniach rodzinnych (m.in. w czasie świąt Bożego Narodzenia w 1948 r. i Nowego Roku 1949 r.) dawny właściciel Z. G. pokazywał im kopie złożonych dokumentów. Dowody te zostały, zdaniem skarżącej, pominięte z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. M. S. nie zgodziła się ze stwierdzeniem, jakoby oświadczenia K. L. i K. B. nie mogły być miarodajnym źródłem z uwagi na fakt, że świadkowie nie podali daty złożenia wniosku, a jedynie czas w którym widziały wniosek. Skarżąca za nietrafiony uznała argument, iż dodatkowym dowodem złożenia wniosku miałby być dowód wniesienia od niego opłaty w wysokości [...] zł, gdyż zgodnie z art. 10 dekretu wnioski o wpisy hipoteczne wolne są od opłat sądowych i hipotecznych. Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1202/10 uchylił zaskarżoną decyzje oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że dawny właściciel nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Sąd potwierdził też, że organy słusznie nie dały wiary zeznaniom świadków, co do faktu złożenia takiego wniosku, natomiast znajdujący się w aktach sprawy wniosek Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego z dnia 10 marca 1949 r., dotyczący nieruchomości przy ul. [...], nie może być traktowany jako złożony w mieniu byłego właściciela, gdyż urzędy likwidacyjne nie były legitymowane do takiego działania. Jednak, z ww. wniosku wynika, że nieruchomość została objęta w posiadanie [...] listopada 1948 r., jako wymieniona w ogłoszeniu zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., podczas, gdy organy uznały, że objęcie nastąpiło z dniem [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...]. Rozbieżność ta budziła zastrzeżenia Sądu, ponieważ data skutecznego objęcia gruntu w posiadanie nie została ustalona jednoznacznie, nie wiadomo zatem od kiedy rozpoczął bieg wskazany w art. 7 ust. 1 dekretu, 6 – miesięczny termin do złożenia wniosku. Sąd uznał, iż ma to znaczenie w sprawie, gdyż gdyby okazało się, że objęcie gruntu w posiadanie było wadliwe, wówczas pismo wnioskodawczyni z 26 stycznia 2001 r. mogło być traktowane jako złożone w terminie. Jednocześnie Sąd, co do zasady podzielił stanowisko organów o wykluczeniu możliwości wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie jeśli wniosek nie został złożony w określonym terminie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zarzucając: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego: – tj. art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż grunt nieruchomości [...] położony przy ul. [...] nie został skutecznie objęty w posiadanie, podczas, gdy grunt ten został skutecznie objęty w posiadanie na podstawie Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. z dnia [...] sierpnia 1948 r., Nr [...]. II. Naruszenie przepisów procesowych: – tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Dziennik Urzędowy Nr [...] dotyczył objęcia gruntów w posiadanie znajdujących się na obszarze prawobrzeżnej części Warszawy, zaś nieruchomości przy ul. [...] dotyczy Dziennik Nr [...], co potwierdza zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 519/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W realiach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem uchylenie decyzji celem zbadania daty objęcia gruntu przy ul. [...] w posiadanie, w sytuacji gdy istniała możliwość dokonania tego przez Sąd I instancji, bowiem Dzienniki Urzędowe, jak i przepisy dekretu z 1945 r. są ogólnie dostępne, naruszało art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż brak dokładnego odniesienia się w decyzji do daty wynikającej z wniosku Urzędu Likwidacyjnego, nie miało cech istotnego naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 271) oraz art. 3§ 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa procesowego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 519/11. Podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zgodnie z którym dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Przepis stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Aby zatem gmina mogła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej uwzględnić, należało zrealizować dwie przesłanki określone w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. – wniosek powinien zostać zgłoszony przez osoby w tym przepisie wymienione i w terminie tam określonym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że objęcie przedmiotowego gruntu przez gminę W. nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Objęciem przedmiotowego gruntu przez gminę nastąpiło z dniem 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., a zatem zakreślony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. termin 6 miesięczny do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...](d. ul. [...]) upłynął z dniem 16 lutego 1949 r.. Nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] stanowiła własność Z. G. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dawny właściciel hipoteczny ani jego następcy prawni – wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do powyższego gruntu nie złożyli. W dniu 10 marca 1949 r. wniosek taki został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. jednak z jednolitego orzecznictwa dotyczącego tej kwestii, wynika, że był to organ nieuprawniony do tego typu działania w imieniu dawnych właścicieli nieruchomości. Zasadność powyższego wniosku ocenił NSA, który wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r. oddalił skargę kasacyjną M. S.. Natomiast NSA w uchwale składu 5 sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 32/99 wyjaśnił, że analiza unormowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę W. musi być dokonywana w zestawieniu z przepisem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a w szczególności art. 4 i art. 7 ust. 1 Przepis art. 7 ust. 1 dekretu czynności "objęcia w posiadanie gruntu" przez gminę, nadał takie znaczenie prawne, iż od dnia objęcia w posiadanie gruntu należy liczyć początek terminu do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej. Skoro tak, to prawne pojęcie "objęcia w posiadanie gruntów" należy łączyć z określoną datą, którą winno określić rozporządzenie, wydane na podstawie art. 4 dekretu. Według tego przepisu rozporządzenie ustala termin i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów określonych w art. 1 dekretu. Jak zaznaczył NSA w § 1 rozporządzenia posłużono się określeniem "obejmowanie" gruntów w posiadanie, co wskazuje na zespół czynności w czasie niedokonanym, a więc tryb obejmowania w posiadanie. W określonym trybie Zarząd Miejski miał obowiązek podania do publicznej wiadomości o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie, dokonując ogłoszeń o tym w organie Urzędowym Zarządu Miejskiego, w poczytnym piśmie codziennym oraz przez rozplakatowanie. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w w/w uchwale NSA, że skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę nie wiąże się ze wszystkimi czynnościami, o którym mowa § 1 rozporządzenia, występującymi łącznie. Skutek taki został bowiem określony w § 3 rozporządzenia, który wprost stanowi, że grunty uważa się za objęte w posiadanie "z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego". Oznacza to, że prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie ma wyłącznie ogłoszenie dokonane w tym organie. Z dokonaniem zaś ogłoszeń w poczytnym piśmie codziennym oraz rozplakatowaniem rozporządzenie nie łączy żadnych skutków prawnych. A więc niezależnie od tego czy dokonano, czy też nie dokonano takich ogłoszeń decydujące znaczenie ma ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego. Kategoryczne zaś i jednoznaczne sformułowanie § 3 rozporządzenia nie daje podstaw do wnioskowania, iż nie nastąpiło prawnie skuteczne objęcie gruntu w posiadanie przez gminę z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie, tylko z tej przyczyny, że brak jest dowodu, iż ogłoszenie było zamieszczone także w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie albo, że ogłoszenia w tej formie nie dokonano. W świetle powyższego wątpliwości dotyczące objęcia spornego gruntu w posiadanie przez Gminę W z dnia [...] sierpnia 1948 r. należy uznać za niezasadne. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż treść ogłoszenia z dnia [...] sierpnia 1948 r., oznaczająca w pkt 1 i 4 granice obszaru obejmowanego w posiadanie przez gminę W. i wskazujące m.in. ulicę [...] (dziś ul. [...]) umożliwiała dokładną jego identyfikację. Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w rozporządzeniu z 27 stycznia 1948 r. mowa jest jedynie o oznaczeniu obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie. A więc tryb obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę został znacznie uproszczony w porównaniu z rozporządzeniem z 7 kwietnia 1946 r., które stanowiło, że ogłoszenie musi zawierać dokładne oznaczenie gruntów przez określenie w miarę możliwości numerów hipotecznych oraz imion i nazwisk dotychczasowych właścicieli, a także innych cech potrzebnych do oznaczenia gruntów. W ocenie Sądu właściciel przedmiotowej nieruchomości mógł bez trudu zidentyfikować ją w ogłoszeniu z dnia [...] sierpnia 1948 r. Skarżąca w żaden sposób nie udowodniła, że dawny właściciel złożył w odpowiednim czasie wniosek dekretowy, a z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek taki został dopiero złożony przez skarżącą dopiero w dniu 26 stycznia 2001 r., dlatego zarzuty skargi dotyczące tej kwestii Sąd uznał za niezasadne. Sąd podzielił także stanowisko organu, iż z oświadczeń K. L. i K. B. nie wynika, że wniosek dekretowy został złożony i to w terminie zawitym określonym w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Oświadczenia te wskazują jedynie, iż na spotkaniach rodzinnych na przełomie lat 1948 i 1949 r. dawny właściciel pokazywał im kopie złożonych wniosków o "ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości". Ponieważ w tej dacie pojęcie takie nie było znane i nie wiadomo o jakim dokumencie świadkowie mówili, dlatego też ten zarzut skargi Sąd uznał za niezasadny. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Nie zostały także naruszone pozostałe zasady ogólne postępowania administracyjnego wskazane w skardze, ani też Konstytucja RP, czy przepisy prawa europejskiego. Organy orzekające zasadnie przyjęły, że wniosek dekretowy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. został złożony z uchybieniem terminu w nim określonego, który jako termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu. Zatem złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) po terminie określonym w art. 7 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej, co w konsekwencji prowadzi do uznania skargi za całkowicie bezzasadną. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270), orzekł jak w sentencji.