VIII SAB/Wa 19/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie sędzia WSA Artur Kot, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Referent-stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników [...] w W. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Izby Celnej w W. do rozpoznania wniosku Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników [...] w W. z dnia [...] stycznia 2012 r., w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Dyrektora Izby Celnej w W. na rzecz skarżącej Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników [...] w W. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organizacja Międzyzakładowa NSZZ "Solidarność" Pracowników Izby Celnej w W. (dalej skarżąca) pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w W. (dalej organ) z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej u.d.i.p.), informacji publicznej dotyczącej nagród pieniężnych przyznanych kierownictwu Izby Celnej w W. z podziałem na Izbę Celną i podległe Urzędy Celne w 2011 r., wnosząc by informacja zawierała : funkcję kierowniczą, komórkę organizacyjną Izby lub Urzędu, kwotę nagrody. Jednocześnie skarżąca wskazała przykładowe zestawienie tabelaryczne dotyczące Urzędu Celnego w R. i funkcji kierowniczych : naczelnika, zastępcy naczelnika, kierownika UDZR. Dyrektor Izby Celnej w W. w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. poinformował, iż w wyniku analizy przepisów u.d.i.p. oraz orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie, wnioskowane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał również, że osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będą członkowie kierownictwa Izby i Urzędów Celnych. Ponadto poinformowano skarżącą, iż żądana informacja posiada status danych osobowych i umożliwia ustalenie tożsamości osób bez ponoszenia nadzwyczajnego wysiłku i nakładów, narusza także sferę prywatności. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w związku z nieudzieleniem informacji publicznej we wskazanym wyżej zakresie, wnosząc o zobowiązanie Dyrektora Izby Celnej w W. do przekazania informacji publicznej, o którą wnosiła we wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. w omówionym wyżej zakresie i zasądzenie kosztów postepowania. W skardze przedstawiła przebieg postepowania, wskazując w odniesieniu do pisma organu, iż wniosek dotyczył informacji w zakresie nagród w stosunku do stanowisk kierowniczych a nie zwracano się o udostepnienie danych personalnych. Również przedstawiła stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pojęcia "osoby publicznej", podnosząc jednocześnie, że zadania które wykonuje Służba Celna zostały określone w art. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) i ich charakter jednoznacznie wskazuje, że służba celna jest organem władzy publicznej, zatem jest obowiązana do udzielania informacji publicznej związanej z jej publiczną działalnością. Dalej skarżąca wyjaśniła, że "przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, iż realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze : przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2; po drugie : adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie : według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostepnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji". Powołując się na treść art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.d.i.p., obowiązujące orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko w doktrynie skarżąca stwierdziła, że Dyrektor Izby nie wykonał wniosku, a jedynie dokonał działań pozornych. Nie wydał również decyzji administracyjnej odmawiającej udostepnienia informacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze, organ wyjaśnił, iż w Izbie Celnej w W. nie są prowadzone rejestry bądź ewidencje o przyznanych nagrodach, ponadto niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według organu organizacja nie wnioskowała o udostepnienie jej jakichkolwiek dokumentów, lecz o sporządzenie zestawienia przyznanych nagród pieniężnych konkretnym osobom w konkretnych okresach. Jednocześnie organ stwierdził, iż nie neguje że zarówno funkcjonariusze Służby Celnej, jak i członkowie korpusu służby celnej są funkcjonariuszami publicznymi, przy czym nie wszystkie informacje dotyczące osób pełniących funkcje publiczne podlegają udostepnieniu. Odnosząc się zaś do zarzutu pozostawania przez Dyrektora Izby Celnej w W. w bezczynności, wskazano iż organ udzielił informacji w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. Zdaniem organu z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postepowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W sprawie będącej przedmiotem skargi, informacja której żądała skarżąca Organizacja w ocenie organu administracji nie jest informacją publiczną. Wynagrodzenie konkretnego pracownika co podkreślił organ – według Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest dobrem osobistym a gdy jest powiązane z jego imieniem i nazwiskiem, stanowi również dane osobowe. Biorąc pod uwagę, iż skarżąca żądała, aby informacja zawierała wskazanie komórki w ramach konkretnej jednostki organizacyjnej Izby i funkcji pełnionej przez daną osobę w tej komórce, w ocenie Dyrektora Izby Celnej jest to informacja posiadająca status danych osobowych i umożliwiająca ustalenie tożsamości osób bez ponoszenia wysiłku i nakładów. Nadto ponownie organ podkreślił, iż to, że skarżąca nie jest usatysfakcjonowana z treści udzielonej odpowiedzi , nie daje podstaw do stawienia zarzutu bezczynności organu. Organ nie ma obowiązku udostępnić informacji, która nie posiada waloru informacji publicznej. W tym stanie sprawy, według organu skarga jest bezpodstawna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie : wydawania decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postepowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postepowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydawanych w postepowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle w/w przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w związku z tym istotą sporu jest to, czy żądane przez skarżącą informacje w postaci przedstawienia wysokości nagród pieniężnych przyznanych kierownictwu Izby Celnej w W. z podziałem na Izbę Celną i podległe Urzędy Celne w 2011 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na wstępie zauważyć należy, iż organ udzielając w piśmie informacji, uznał że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Przechodząc do oceny, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informacje publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11). Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p., stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Wskazać również należy, co podkreślono na początku uzasadnienia, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. W niniejszej sprawie skarżący domaga się informacji o wysokości nagród pieniężnych przyznanych kierownictwu Izby Celnej w W. z podziałem na Izbę Celną i podległe Urzędy Celne – organu wykonawczego wykonującego zadania publiczne w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (i przepisy wymienione we wniosku), a więc informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. Art. 26 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wymienia stanowiska zaliczane do wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych. W tej sytuacji bez wątpienia żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu bezpodstawne jest powoływanie się przez organ na przepisy o ochronie dóbr osobistych czy o ochronie danych osobowych. Wprawdzie przepis art. 5 ust. 2 ustawy u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi. Są to bowiem osoby, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zm.) przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a takimi właśnie przepisami prawa są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych. Ochrona prywatności jest wyłączona jeżeli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. W sprawie niniejszej, skierowano żądanie podania wysokości nagród pieniężnych przyznanych kierownictwu za 2011 r., nie domagając się podania ich nazwisk. Żądanie skarżącego dotyczyło przyznanych nagród pieniężnych z podziałem na Izbę Celną i podległe Urzędy Celne. Zwrócić również uwagę należy na fakt, że skarżący we wniosku o udzielenie informacji publicznej na temat wysokości nagród, zaznaczył, iż jest to przykładowe zestawienie podane w tabeli, co umknęło organowi. Ponieważ Dyrektor Izby Celnej w W. nie udostępnił skarżącej żądanej przez nią informacji ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia należało przyjąć, że zarzut bezczynności jest uzasadniony. Nie mniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyrażał swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Reasumując, Organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie tych informacji, bądź wydanie decyzji odmownej. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, w oparciu o przepisy art. 149, 200 i 205 § 1 p.p.s.a.