VIII SA/Wa 337/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Artur Kot, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, /sprawozdawca/, Protokolant Referent-stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r, nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania J. D. (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z [...] stycznia 2012 r., znak: [...], odmawiającą skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką F. D.. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R., stwierdzającym znaczy stopień niepełnosprawności oraz konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. organ I instancji odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, motywując odmowę pozostawaniem F. D., jako osoby wymagającej opieki, w związku małżeńskim, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "ustawa"). Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie przedmiotowego świadczenia. Wskazał, że odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż matka pozostaje w związku małżeńskim jest krzywdząca, tym bardziej, że oboje rodzice są niepełnosprawni i wymagają opieki, a jego pomoc jest niezbędna do normalnego funkcjonowania i egzystencji rodziców. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] marca 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, co do przesłanki stanowiącej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na wykładnię celowościową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy uznało, że fakt pozostawania w związku małżeńskim F. D. stanowi podstawę odmowy przyznania żądanego świadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, powołując się na treść art. 17 ust. 1 i 5 ustawy, że choć z akt sprawy wynika, że F. D. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jednak pozostaje ona w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym brak jest podstaw do przyznania żądanego świadczenia. Zatem odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji była zasadna. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] lutego 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając skargę podniósł, że wprawdzie jego matka pozostaje w związku małżeńskim, ale nie oznacza to jednak, że współmałżonek jest w stanie zapewnić jej niezbędną opiekę, zważywszy na jego zły stan zdrowia, który wymaga pomocy okresowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny. Skarżący zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu wykonywanej opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozostającą w związku małżeńskim z J. D., legitymującym się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "ustawa"), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W sprawie niniejszej istota sporu sprowadza się zatem do wykładni wyżej przywołanych przepisów. Innymi słowy rozważyć należy, czy w świetle tych przepisów, skarżący może być beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, pozostającą w związku małżeńskim z równie niepełnosprawnym ojcem. Mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych były kilkakrotnie zmieniane. I tak, początkowo, po wejściu w życie ustawy, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli chodzi o zakres podmiotowy, przysługiwało jedynie, najogólniej rzecz biorąc, rodzicom i opiekunom faktycznym dzieci niepełnosprawnych. W aktualnym stanie prawnym krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został poszerzony przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), będącej następstwem m.in. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 107), w którym TK dotychczasowy stan rzeczy zakwestionował z punktu widzenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P.). Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy (obowiązującym od 2 stycznia 2009 r.) prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uzyskały wszystkie osoby rezygnujące z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny. Przy czym, jak wprost stwierdza art. 17 ust. 1 lit. a) ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje ono tylko wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Po poszerzeniu kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędna okazała się także zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, który jako negatywną przesłankę przyznania tego wsparcia wymieniał pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Jego literalne brzmienie ograniczało skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 ustawy, co sygnalizował Sejmowi R.P. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. S 1/10 (OTK-A 2010/5/54). Zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy nastąpiła z dniem 14 października 2011 r. i dokonana została ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). W obecnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy zauważyć, iż we wspomnianym wyżej postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 1 czerwca 2010 r. S 1/10 Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że "z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. Należy w szczególności rozważyć, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (formułowanej obecnie w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko". W ocenie Sądu można mieć wątpliwości, czy nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy dokonana ustawą z 19 sierpnia 2011 r. "zapewniła spójność systemu prawnego" i zagwarantowała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego "wszystkim osobom rezygnującym z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny", przy założeniu, że obowiązuje zasada wyrażona w art. 17 ust. 1 lit. a) ustawy, iż prawo takie przysługuje również osobie zobowiązanej do opieki w dalszej kolejności, jeżeli osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Zdaniem Sądu, z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wykluczyć dziecka osoby wymagającej stałej opieki w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jeżeli opieki takiej nie może sprawować współmałżonek tej osoby, mimo iż sam jest osobą niepełnosprawną jedynie w stopniu umiarkowanym. We wspomnianym postanowieniu sygnalizacyjnym Trybunał Konstytucyjny wskazywał, iż pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie powinno stanowić negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego dla innych osób zobowiązanych do alimentacji w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko. Trybunał Konstytucyjny nie określał stopnia niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Chodziło generalnie o to, że z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie można wykluczyć dzieci, jeśli współmałżonek nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Uprawnienie dziecka do świadczenia pielęgnacyjnego powinno w takiej sytuacji zależeć od tego – zdaniem Sądu – czy ze względu na swój stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych niepełnosprawny współmałżonek jest w stanie im podołać. W przeciwnym razie pozbawienie dziecka świadczenia pielęgnacyjnego naruszałoby, w ocenie Sądu, konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziłoby to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Jeśli chodzi o określenie cech relewantnych osób zobowiązanych do alimentacji i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, mających znaczenie dla stosowania zasady równości i sprawiedliwości społecznej, Sąd odwołuje się do uzasadnienia wyroku TK z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. P 23/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151), przy założeniu, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło dawne funkcje zasiłku stałego. Nie można zatem, w ocenie Sądu, z góry założyć, że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym współmałżonek, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym. Brak możliwości sprawowania opieki, otwierający drogę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby zobowiązane do alimentacji, w dalszej kolejności można bowiem wykazać w rzetelnym postępowaniu dowodowym, bez uciekania się do ustawowego kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności. Tak więc, aby rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, nie naruszało powyższych zasad konstytucyjnych, organ powinien ustalić, jaki jest rodzaj schorzenia J. D., ojca wnioskodawcy i czy jego stan zdrowia pozwala na sprawowanie pełnej i efektywnej opieki nad żoną – F. D.. Ze wskazań zawartych w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności J. D. wynika, że wymaga on okresowej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a także, iż jest on osobą niepełnosprawną o obniżonej sprawności ruchowej (pkt 9 orzeczenia o niepełnosprawności k. [...] akt administracyjnych). Powstaje więc pytanie, czy w takiej sytuacji sam może sprawować opiekę nad w znacznym stopniu niepełnosprawną żoną, która jak wynika z treści skargi jest osobą leżącą. Gdyby okazało się, że realną i efektywną opiekę nad F. D. może sprawować jedynie jej syn, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy należy interpretować w sposób umożliwiający jego zgodność z wyrażonymi wyżej zasadami konstytucyjnymi. W tej konkretnej sprawie, jeśli pełnej i efektywnej opieki osobie tego wymagającej nie mógłby zapewnić współmałżonek, nie można z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczyć syna – J. D., nie narażając się na zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1, art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz art. 17 ust. 1 lit. a) ustawy. Ponieważ w dotychczasowym postępowaniu organy obydwu instancji nie poczyniły dostatecznych ustaleń dotyczących tego, czy opiekę codzienną i w koniecznym zakresie nad F. D. może sprawować jej mąż oraz czy opiekę tę w rzeczywistości sprawuje tylko wnioskodawca, tym samym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechania te były przede wszystkim wynikiem niewłaściwej, bo nie uwzględniającej powyższych zasad konstytucyjnych, wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi oraz dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy. Organy te raz jeszcze ocenią, czy skarżący spełnia określone w ustawie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji przez niego z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Wobec powyższego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.