I OSK 2891/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 162/12 w sprawie ze skarg Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Miasta R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 162/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej w skrócie: GDDKiA) oraz Prezydenta Miasta R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...[ grudnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] (pkt 1). Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego GDDKiA kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Wojewoda M., na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 i art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194, z późn. zm., zwana dalej specustawą drogową), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, dalej u.f.i.t.l. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz U. D. w wysokości [...] zł za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, przeznaczoną pod budowę obwodnicy południowej w R. - Etap V odcinek na terenie gminy K. - Skrzyżowanie z DK [...] wraz z infrastrukturą techniczną, położoną w obrębie A., gmina K., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W punkcie drugim decyzji Wojewoda zobowiązał GDDKiA do wypłaty ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu organ uznał, że objęty decyzją Wojewody Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. odcinek drogi stanowi element drogi krajowej Nr [...], wobec powyższego podmiotem upoważnionym do finansowania inwestycji dotyczących dróg krajowych jest GDDKiA. W wyniku rozpatrzenia odwołania GDDKiA, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 specustawy drogowej, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, przy czym nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Wysokość odszkodowania za przejęcie nieruchomości w powyższym trybie, zgodnie z art. 18 ww. ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Minister przytoczył treść art. 134 ust. 1 i art. 154 ust. 2 u.g.n. oraz treść § 36 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) i podkreślił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowi operat szacunkowy, który powinien odpowiadać znowelizowanej treści przepisu § 36 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia. W ocenie Ministra, operat szacunkowy nie zawiera również wskazania, jakie jest przeznaczenie nieruchomości porównawczych oraz przyjmuje do wyliczeń nieruchomości podobne, sprzecznie z art. 4 punkt 16 u.g.n., bo według rzeczoznawcy sporządzającego operat do nieruchomości szacowanej, wydzielonej z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i nieruchomościami o takim przeznaczeniu otoczonej, podobna jest nieruchomość położona wśród terenów użytkowanych rolniczo, w znacznej odległości od obiektów handlu, usług, oświaty i użyteczności publicznej. W rezultacie Minister uznał, że konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego dotyczącego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Odnośnie podmiotu zobowiązanego do wypłaty należnego odszkodowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro w wydanej przez Wojewodę M. decyzji Nr [...] wprost wskazano Skarb Państwa, jako nabywcę nieruchomości objętych tą decyzją, to mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie drogi krajowej i właściwym podmiotem do zapłaty odszkodowania jest GDDKiA. Minister wyjaśnił, że porozumieniem zawartym na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 28 maja 2010 r. GDDKiA przekazał Gminie Miasta R. prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami, objętymi decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2010 r., a Gmina Miasta R. zobowiązała się ponieść koszt sporządzenia operatów szacunkowych i nabycia nieruchomości pod ww. inwestycję ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa. Według Ministra porozumienie nie zostało zawarte ani pod warunkiem otrzymania dotacji z budżetu Skarbu Państwa, ani nie przewidziano możliwości jego wypowiedzenia. Bez znaczenia jest więc okoliczność podnoszona przez Prezydenta Miasta R., że Gmina nie otrzymała środków finansowych ze Skarbu Państwa na pokrycie tych kosztów. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Prezydent Miasta R. oraz Skarb Państwa, działający przez GDDKiA. Prezydent Miasta R., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem prawa, wskazując, że inwestycja budowy obwodnicy południowej w R. na odcinku przebiegającym przez teren gminy K. - Skrzyżowanie z DK[...] posiada charakter drogi o znaczeniu krajowym. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Nr [...] wprost wskazano Skarb Państwa, jako nabywcę nieruchomości objętych tą decyzją. Jednocześnie autor skargi przyznał, iż w ramach zawartego porozumienia na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Gmina przejęła zadanie należące do administracji rządowej, jednakże z przyjęciem zadania wiąże się bezwzględnie obowiązek przekazania 100% środków finansowych niezbędnych do jego realizacji, co wynika z przepisu art. 8 ust. 3 i 4 ww. ustawy. Powołując się na przepisy art. 19 ust. 2 pkt 1, art. 20 pkt 17 u.d.p. oraz art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, art. 3 ust. 1 u.f.i.t.l. Prezydent podniósł, że podmiotem właściwym do finansowania inwestycji dotyczących dróg krajowych jest GDDKiA. Natomiast GDDKiA domagał się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody, zarzucając Ministrowi naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz braku odniesienia się do argumentów przedstawionych przez GDDKiA w odwołaniu, zaś Wojewodzie M. - naruszenie art. 28 K.p.a. polegające na błędnym wskazaniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Jednocześnie stwierdził, że przedwczesne jest twierdzenie, iż inwestycja drogowa w niniejszej sprawie polegała na budowie drogi krajowej. Jej inwestorem jest Prezydent Miasta R., gdyż to on wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację tej inwestycji i on będzie ją realizował. GDDKiA zakwestionował pełnomocnictwo udzielone przez S. D. – zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w W., działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora, Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w R. - M. C., które nie obejmowało upoważnienia dla K. T. oraz porozumienie z dnia [...] maja 2010 r. zawarte między Gminą Miasta R. a GDDKiA, które nie jest porozumieniem o przekazaniu zadań z zakresu administracji rządowej, pomimo wskazania art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jako podstawy jego zawarcia. Wobec tego w ocenie skarżącego nie będzie miał zastosowania art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że z przejęciem zadania należącego do administracji rządowej wiąże się obowiązek przekazania gminie środków finansowych w wysokości koniecznej do wykonania zadania. Gdyby porozumienie to miało charakter przekazania zadań z zakresu administracji rządowej gminie, to winno być podpisane przez GDDKiA, legitymującego się pełnomocnictwem szczególnym. Ponadto z treści art. 25 ust. 2 u.d.p. wynika, iż koszt budowy lub przebudowy skrzyżowania dróg obciąża zarządcę drogi, który wystąpił z inicjatywą realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto GDDKiA podniósł, że nie jest stroną tego postępowania, ani podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, a Wojewoda nie ustalił prawidłowo stron postępowania odszkodowawczego. Końcowo zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanej w odwołaniu przez skarżącego okoliczności, że GDDKiA nie posiada zarezerwowanych środków finansowych na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uwzględnił skargi, uznając, że zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i stwierdził, że uchylając decyzję, organ odwoławczy winien w uzasadnieniu dać takie wytyczne organowi I instancji, aby ten dokładnie wyjaśnił ponownie stan faktyczny i prawny. Sąd nie zgodził się z interpretacją organu odwoławczego odnośnie skutków i oceny prawnej porozumienia zawartego w dniu [...] maja 2010 r. między GDDKiA a Gminą Miasta R., co przełożyło się na udzielenie przez ten organ błędnych wytycznych dla organu I instancji w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość. Rozważając kwestię dotyczącą ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania Sąd stwierdził, że z treści przepisów art. 3 ust. 3 u.f.i.t.l. i art. 22 ust. 1 specustawy drogowej wynika, iż odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod drogę krajową, powinno być wypłacone z budżetu GDDKiA. Nie ulega również wątpliwości, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to m.in. koszty odszkodowań. Jednakże art. 19 ust. 4 u.d.p. stanowi, że zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Przepis ten wskazuje na możliwość przejęcia przez Gminę (zarządcę dróg gminnych) do realizacji w drodze porozumienia zadania, jakim jest zarządzanie drogami krajowymi. Sąd wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2010 r. zostało zawarte pomiędzy Gminą Miasta R. a GDDKiA porozumienie w zakresie realizacji zadania: "Budowa obwodnicy południowej w R. etap V odcinek na terenie Gminy K. – Skrzyżowanie z DK [...] wraz z infrastrukturą (...)", mocą którego GDDKiA przekazał Gminie Miasta R. prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody M. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy południowej w R. (§ 2 ust. 1 porozumienia), a Gmina Miasta R. zobowiązała się do pokrycia kosztów wykonania operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa (§ 4 porozumienia). Podstawą prawną tego porozumienia był przepis art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 18 ust. 2 punkt 5 u.d.p. oraz przepisy specustawy drogowej. Zdaniem Sądu, Gmina Miasta R. przejęła na mocy tego porozumienia zadanie należące do administracji rządowej. Sąd nie podzielił zarzutu GDDKiA, że porozumienie to, pomimo wskazania podstawy prawnej art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie dotyczy przekazania tych zadań, a jest tylko dokumentem, w którym wyrażona została zgoda na dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane przez Gminę Miasta R. oraz w którym zawarto zobowiązanie Gminy do pokrycia kosztów operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań. Przepis art. 8 ust. 2 tej ustawy, zdaniem Sądu, należy czytać i interpretować łącznie z ustępem 3 tego artykułu nawet, jeśli nie jest on precyzyjnie wskazany w podstawie prawnej porozumienia. Natomiast art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zawiera kategoryczne stwierdzenie, iż gmina "otrzymuje" środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań, a nie "może otrzymać". Tak, więc w przypadku braku zabezpieczenia gminie odpowiednich środków finansowych ze strony budżetu państwa, realizacja zadań z własnych środków w zakresie wypłaty odszkodowań za przejęcie nieruchomości pod budowę dróg krajowych nie jest możliwa. Reasumując Sąd stwierdził, że podmiotem finansującym infrastrukturę transportu lądowego w zakresie dróg krajowych jest Skarb Państwa, a Gmina Miasta R. nie może przejąć zadania z zakresu administracji rządowej w drodze porozumienia, bez zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych ze strony budżetu państwa. Możliwość wywiązania się z zapisów § 4 porozumienia przez Prezydenta Miasta R. jest skuteczna zatem tylko wówczas, gdy otrzyma on środki z dotacji państwowej. W innym wypadku, zdaniem Sądu, zawarte porozumienie nie rodzi po stronie Gminy Miasta R. obowiązku wykonania zadania należącego do administracji rządowej w zakresie wypłaty odszkodowań. W tym stanie rzeczy, wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra, iż to Gmina Miasta R., pomimo nieprzekazania jej przez Skarb Państwa dotacji (zgodnie z § 4 porozumienia), powinna być zobowiązana do zapłaty odszkodowania na podstawie zawartego [...] maja 2010 r. porozumienia, jest nieuprawnione i stanowi naruszenie prawa materialnego w zakresie wykładni art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do zarzutów skargi GDDKiA Sąd stwierdził, że Skarb Państwa, reprezentowany przez ten podmiot jest stroną w postępowaniu odszkodowawczym, bowiem jest on właścicielem działki, przejętej pod inwestycję drogową oraz - w świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa - podmiotem właściwym do zapłaty odszkodowania. Sąd uznał również, że z akt sprawy nie wynika, aby GDDKiA został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania, jednak był on zawiadomiony o terminie rozprawy administracyjnej oraz przed wydaniem decyzji przez organ I instancji w trybie art. 10 § 1 K.p.a., dlatego powyższe uchybienie procesowe nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Za niezasadny uznał Sąd również zarzut skarżącego dotyczący pełnomocnictwa udzielonego przez zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w W. M. C. – Dyrektorowi MZDiK w R., a które w ocenie skarżącego nie obejmowało upoważnienia dla jego zastępcy - K. T., reprezentującego Prezydenta Miasta R. w procesie wydawania decyzji Wojewody M. Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Tego rodzaju zarzuty - zdaniem Sądu - pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, a skarżący winien je ewentualnie podnosić na etapie odwołania od ww. decyzji Wojewody, która stała się ostateczna w dacie [...] maja 2010 r. Z kolei podnoszony w skardze GDDKiA zarzut, iż przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru inwestycji polegającej na budowie drogi krajowej nie jest zasadny, ponieważ fakt zawarcia przedmiotowego porozumienia, czy też udzielenia pełnomocnictwa do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, nie zmienia charakteru drogi i jej przynależności do określonej kategorii dróg publicznych. Zdaniem Sądu, znamiennym jest to, że właśnie GDDKiA, jako zarządca drogi, udzielił pełnomocnictwa do wystąpienia z powyższym wnioskiem, czy też okoliczność, iż to właśnie GDDKiA był stroną porozumienia z dnia [...] maja 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2, 2b i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, późn. zm.), przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż gmina nie może przejąć zadania z zakresu administracji rządowej w drodze porozumienia, bez zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych, co skutkuje tym, że zawarte porozumienie nie rodzi po stronie gminy obowiązku wykonania zadania objętego porozumieniem. Skarżący kasacyjnie sformułował również zarzut naruszenia prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 138 § 2 K.p.a. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy art. 19 ust. 2 pkt 1, art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ust. 1 u.f.i.t.l. wskazują GDDKiA jako podmiot właściwy do zapłaty odszkodowania w niniejszej sprawie. Jednakże porozumieniem zawartym, na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w dniu [...] maja 2010 r. GDDKiA przekazał Gminie Miasta R. prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomości objętych decyzją Wojewody M. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy południowej w R., a Gmina Miasta R. zobowiązała się ponieść koszt sporządzenia operatów szacunkowych i nabycia nieruchomości pod ww. inwestycję ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, porozumienie, o którym mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jak wynika z poglądów wyrażonych w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ma charakter cywilnoprawny, a zatem jego skuteczność nie może być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości pod inwestycję drogową. Wynika to również z faktu, iż art. 8 ust. 2b tej ustawy wyraźnie stanowi, że spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatruje sąd powszechny. Ponadto zgodnie z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (§ 2). W związku z powyższym organ odwoławczy rozpatrujący sprawę nie mógł nie uwzględnić faktu, iż w obrocie prawnym w dniu orzekania pozostawało porozumienie pomiędzy dwoma niezależnymi od siebie podmiotami dotyczące zasad finansowania inwestycji drogowej. Zarówno GDDKiA, jak i Gmina Miasta R. składając ww. oświadczenia woli występowały wobec siebie w pozycjach horyzontalnych. Skoro zatem obydwie strony ustaliły pomiędzy sobą, iż odszkodowanie zostanie wypłacone przez Gminę Miasta R., to organ odwoławczy miał obowiązek to porozumienie uwzględnić. Bez znaczenia dla przedmiotowego postępowania administracyjnego pozostaje kwestia źródła finansowania odszkodowań za przejęcie ww. nieruchomości pod inwestycje celu publicznego. Kwestię tę reguluje owe porozumienie, a tym samym ewentualne spory dotyczące rozliczeń pomiędzy stronami należą do roszczeń o charakterze cywilnoprawnym i mogą być rozpatrywane wyłącznie przed sądami powszechnymi, co jednoznacznie zostało wskazane w art. 8 ust. 2b ustawy o samorządzie gminnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł również Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 8 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1, art. 2a, art. 5, art. 18 ust. 1, art. 18a ust. 5, art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, z późn. zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto zarzucił naruszenie art. 28 K.p.a. mające istotny wpływ na wynika sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. GDDKiA stwierdził, że nie jest stroną postępowania odszkodowawczego w przedmiotowej sprawie, a tym bardziej nie jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za wskazaną nieruchomość i to nie tylko ze względu na fakt podpisania porozumienia z dnia [...] maja 2010 r., które w ocenie skarżącego Sąd I instancji błędnie kwalifikuje jako porozumienie o przekazaniu zadań z zakresu administracji rządowej, ale przede wszystkim z uwagi na fakt, że GDDKiA nie jest inwestorem przedmiotowej drogi. Droga krajowa nie została jeszcze wybudowana, a więc GDDKiA nie może być uznany za organ właściwy w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bo nadanie kategorii drogi publicznej, w formie odpowiedniej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego albo właściwego ministra, stanowi dopiero zwieńczenie zakończenia jej budowy, poprzedzonej planistycznym ewidencyjnym i własnościowym wyodrębnieniem tej drogi. Samo nadanie kategorii drogi publicznej bez uprzedniego wyodrębnienia pianistycznego, ewidencyjnego, prawnego i budowlanego, pozostawałoby w sprzeczności z art. 1 w zw. z art. 2, 2a, 4 pkt 1 i 2 oraz art. 5-7 drPublU." (M. Wolanin - Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Komentarz, Warszawa 2009, str. 46,47). Skarżący GDDKiA zarzucał również, iż Sąd I instancji nie odniósł się do faktu, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje tylko inwestycje określone w Programach Budowy Dróg Krajowych, określanych przez Radę Ministrów, a zamierzenie inwestycyjne Prezydenta Miasta R. nie zostało ujęte w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2008-2012 stanowiącym załącznik do Uchwały Rady Ministrów Nr 163/2007 z dnia 25 września 2007 r., jak również w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015 stanowiącym załącznik do Uchwały Rady Ministrów Nr 10/2011 z dnia 25 stycznia 2011 r. W związku z powyższym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada zarezerwowanych środków finansowych na realizację zamierzenia inwestycyjnego Prezydenta Miasta R. oraz na wypłatę odszkodowań za grunty przejęte pod budowę drogi. Zgodnie zaś z art. 44 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w ustawie budżetowej oraz w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych, a więc w planie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wypłata przedmiotowego odszkodowania stanowiłoby naruszenie wymienionej ustawy i wiązałaby się z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stosownie do ustawy z dnia 17.12.2004 r. (Dz. U. Nr 14 z 2005 r., poz. 114, z późn. zm.). Skarżący polemizował też ze stanowiskiem Sądu I instancji, że uchybienie procesowe, jakie wystąpiły w postępowaniu odszkodowawczym nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Wskazując na te uchybienia oraz twierdząc, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był zobowiązany do wypłaty spornego odszkodowania, autor skargi kasacyjnej podnosił, że GDDKiA nie powinien być w ogóle traktowany jako strona postępowania odszkodowawczego w przedmiotowej sprawie – w rozumieniu art. 28 K.p.a. Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (w tym wypadku skarg kasacyjnych), biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych. Zarzuty te – w odniesieniu do skargi kasacyjnej, wniesionej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - okazały się w pełni uzasadnione, w odniesieniu zaś do skargi kasacyjnej, wniesionej przez Skarb Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – w części. Skarga kasacyjna, wniesiona przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, została oparta na obu zarzutach, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Jako zarzut procesowy, skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegający na uchyleniu przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] – jako naruszającej art. 138 § 2 K.p.a., chociaż przepis ten nie został przez organ centralny naruszony. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem, że (cyt.): "Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ocenę organu odwoławczego w zakresie konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w tego rodzaju sprawach odszkodowawczych". Zatem, ponieważ w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia własności nieruchomości, istotnie zasadniczym dowodem jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc – z uwagi na, wyrażoną w art. 15 K.p.a., zasadę dwuinstancyjności, tego rodzaju dowód może być przeprowadzony tylko w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to wyżej cytowana wypowiedź Sądu Wojewódzkiego, przesądzała o prawidłowości zaskarżonej decyzji. Decyzja Ministra uchylała bowiem – na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. - decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2011 r. o ustaleniu na rzecz U. D. odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa własności jego nieruchomości, położonej w obrębie A., gmina K. a stanowiącej działkę nr [...], gdyż przyznane tą decyzją odszkodowanie, w kwocie [...] zł, określone zostało na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego. Okoliczność więc, że – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – nie całe uzasadnienie zaskarżonej decyzji było prawidłowe, mogłaby prowadzić, ale jedynie do uchylenia decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, a nie w całości (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" – Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 531). Podkreślić jednak w tym miejscu wypada, że – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - również w zakresie uzasadnienia, zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. była prawidłowa. Żadna ze skarg kasacyjnych nie zawierała zarzutu polegającego na wadliwym ustaleniu przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego. Wprawdzie skarżący kasacyjnie Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawarł w swej skardze kasacyjnej zarzut "niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy", ale nie wskazał przepisu prawa, który w ten sposób zostałby naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś upoważniony do poprawiania skargi kasacyjnej ani domyślania się jej treści. Wymóg jej sporządzenia przez zawodowego pełnomocnika ma natomiast gwarantować jej formalną poprawność. Powyższe nakazywało więc przyjąć, że skarga kasacyjna, wniesiona przez pełnomocnika GDDKiA, nie zawierała żadnego zarzutu procesowego. Wskazany w niej przy tym przepis art. 28 K.p.a., który zdaniem skarżącego został naruszony, ma bowiem charakter materialnoprawny, o czym będzie mowa niżej. W rezultacie zatem, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy był związany ustaleniami faktycznymi, dokonanymi przez Sąd I instancji, w tym m. in. w kwestii zawarcia porozumienia z dnia [...] maja 2010 r. Przypomnieć w tym miejscu należy, że Sąd Wojewódzki ustalił, iż (cyt.): "W dniu [...] maja 2010 r. zostało zawarte pomiędzy Gminą Miasta R. a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad porozumienie w zakresie realizacji zadania: "Budowa obwodnicy południowej w R. etap V odcinek na terenie Gminy K. – Skrzyżowanie z DK [...] wraz z infrastrukturą (...)", na podstawie którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał Gminie Miasta R. prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie obwodnicy południowej w R. (§ 2 ust. 1 porozumienia), a Gmina Miasta R. zobowiązała się do pokrycia kosztów wykonania operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa (§ 4 porozumienia)". Nie ulega więc wątpliwości, że ponieważ przejęcie własności opisanej na wstępie nieruchomości zostało dokonane na rzecz Skarbu Państwa, to – jak słusznie przyjął Minister a następnie Sąd Wojewódzki – co do zasady – uzasadnione było stanowisko, że właściwym do wypłaty odszkodowania był w tym przypadku organ administracji rządowej. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, w wyniku czego nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stają się - z mocy prawa - własnością Skarbu Państwa - w odniesieniu do dróg krajowych a własnością jednostek samorządu terytorialnego - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Skoro jednak Gmina Miasta R. zawarła wspomniane wyżej porozumienie, mocą którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał jej prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], zaś Miasto R. zobowiązało się do pokrycia kosztów wykonania operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte, i – co jest istotne - okoliczności tych Miasto R. nigdy nie kwestionowało, to w takim przypadku powyższy obowiązek wypłaty wspomnianego odszkodowania obciążał Gminę Miasta R. Zasadne są zatem, zawarte o obu skargach kasacyjnych, zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego, w postaci art. 8 ust. 2 i 3 oraz, zawarty w skardze kasacyjnej Ministra, zarzut naruszenia też art. 8 ust. 2b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), poprzez błędną ich interpretację polegającą na przyjęciu, iż gmina nie może przejąć zadania z zakresu administracji rządowej w drodze porozumienia, bez zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych, bo skutkuje to tym, że zawarte porozumienie nie rodzi, po stronie gminy, obowiązku wykonania zadania objętego porozumieniem. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację zawartą w tym zakresie w uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych. Zgodnie z art. 8 ustawy o samorządzie gminnym, gmina może wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Trafnie przy tym podnoszą obaj skarżący, że porozumienie to jest prawną formą działania administracji, ale niemającą charakteru władczego. Porozumienie to dochodzi do skutku poprzez zgodne złożenie oświadczeń woli przez zawierające je strony, będące wprawdzie podmiotami wykonującymi zadania z zakresu administracji publicznej, ale działającymi, w tym przypadku, jako strony równorzędne. Organ gminy działa przy tym w oparciu o uchwałę rady gminy, podjętą na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, co miało miejsce w analizowanej sprawie. Na podstawie tego porozumienia dochodzi do przejęcia przez gminę zadań, właściwych dla administracji rządowej. Zatem w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wspomniane porozumienie stanowi czynność prawną dwustronną, jaką jest umowa (por. Z. Cieślak - Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, wyd. CH Beck, Warszawa 2004 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 1995 r., sygn. akt I SA/Rz 1109/95, publ. CBOSA). Wprawdzie, zawierając w/w porozumienie, strony takiej umowy nie mają w pełni swobody w kształtowaniu jej treści, gdyż, po myśli art. 8 ust. 3 cytowanej ustawy, na realizację zadań powierzonych gmina otrzymuje środki finansowe, nie w wysokości dowolnie uzgodnionej z organem administracji rządowej a jedynie w wysokości koniecznej do wykonywania zadań, o których mowa w ust. 1, 2 i 2a), ale nie zmienia to faktu, że umowy takie rodzą skutki cywilnoprawne (por. Andrzej Szewc – Komentarz do art. 8 ustawy o samorządzie gminnym, System Informacji Prawnej LEX i powołane w nim piśmiennictwo). Z tej więc przyczyny, zgodnie z art. 8 ust. 2b) omawianej ustawy, spory majątkowe, wynikłe z porozumień, o których mowa m. in. w ust. 2, rozpatruje sąd powszechny. Nietrafnie zatem – i to co do zasady - Sąd Wojewódzki zajmował się ustaleniem rzeczywistej woli stron, zawierających porozumienie z dnia [...] maja 2010 r., analizując np. kwestię istnienia w nim warunku, pod jakim Gmina przyjęła na siebie określone zobowiązania, gdyż - w tym zakresie - nie miał do tego kompetencji. W przypadku bowiem sporu, dotyczącego rzeczywistej woli stron, zawierających tego rodzaju porozumienie, będące wprawdzie szczególnego rodzaju, ale jednak umową cywilną, właściwym jest sąd powszechny. Wskazać także w tym miejscu należy, że brak jest podstaw prawnych do formułowania poglądu, iż zobowiązanie gminy do finansowania zadań należących do administracji rządowej może być prawnie skuteczne jedynie wówczas, kiedy gmina otrzyma dotację celową z budżetu Skarbu Państwa. Pogląd taki nie ma bowiem oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Na zasadzie art. 45 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), jednostka samorządu terytorialnego realizująca zadania z zakresu działania innych jednostek samorządu terytorialnego na mocy porozumień z tymi jednostkami, otrzymuje od tych jednostek dotacje celowe w kwocie wynikającej z zawartego porozumienia, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Jak przyjmuje się zaś w literaturze przedmiotu, dotacje na finansowanie zadań, powierzonych w drodze porozumienia, stanowią środki należne jednostkom samorządu terytorialnego. Z tego powodu jednostki te uzyskują roszczenie do Skarbu Państwa o zapłatę określonej w treści porozumienia dotacji celowej (por. Andrzej Niezgoda – "Regulacja prawna dotacji w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i przepisach ustaw ustrojowych [w] Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową, System Informacji Prawnej LEX). Roszczenie takie może być zaś dochodzone również tylko na drodze procesu cywilnego. W rezultacie zatem, skoro w postępowaniu administracyjnym Miasto R. nie kwestionowało faktu zawarcia wspominanego wyżej porozumienia ani jego treści, wskazując tylko na fakt, że nie otrzymało żadnej dotacji z budżetu Skarbu Państwa na sfinansowanie zaciągniętych tym porozumieniem zobowiązań, to słusznie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przyjął, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania na rzecz byłego właściciela przejętej nieruchomości była w tym przypadku Gmina R. W sytuacji, gdyby jednak Miasto R., mając na uwadze powyższą wykładnię prawa materialnego, uznało, że rzeczywista treść jego oświadczenia woli, złożonego w dniu [...] maja 2010 r. była odmienna od tej, która wynikała z literalnej treści zawartego z GDDKiA porozumienia, albo stało na stanowisku, że porozumienie to było wadliwe z innych powodów, to kwestie te mogłyby być rozważane, ale jedynie w postępowaniu cywilnym. W takim przypadku organ administracji, prowadzący niniejsze postępowanie, winien rozważyć celowość jego zawieszenia - na zasadzie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. - do czasu zakończenia ewentualnego procesu cywilnego. Niezasadne natomiast okazały się pozostałe zarzuty, zawarte w skardze kasacyjnej, wniesionej przez GDDKiA a sprowadzające się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 2 ust. 1, art. 2a, art. 5, art. 18 ust. 1, art. 18a ust. 5, art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sąd Wojewódzki nie kwestionował ani podziału dróg, określonego art. 2 ust. 1 w/w ustawy, ani zasady, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne – własność samorządu danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 2a ust. 1 i 2 cyt. ustawy), ani też nie podważał treści art. 5 omawianej ustawy, ustalającego, jakie rodzaje dróg zaliczane są do dróg krajowych. Dla przyjęcia zaś poglądu, że gdyby nie zostało zawarte porozumienie z dnia [...] maja 2010 r. to podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia własności nieruchomości K. G. byłby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w dostateczny przemawiała o tym okoliczność, że własność tej nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Trudno bowiem przyjąć – jak chce tego skarżący kasacyjnie GDDKiA - by właściciel nieruchomości, której własność przejął Skarb Państwa, miał oczekiwać na przyznanie mu należnego odszkodowania aż do momentu, w którym organy administracji publicznej: wybudują drogę, włączą ją do eksploatacji i następnie przeprowadzą wszelkie procedury związane z formalnym nadaniem wybudowanej drodze jej właściwej kategorii. Kwestie zaś związane z oceną skuteczności prawnej, zawartego w dniu [...] maja 2010 r. porozumienia, mogą być – jak wyżej to wyjaśniono - przedmiotem rozważań, ale jedynie dokonywanych przez sąd cywilny. Ten sąd zatem jest właściwy do oceny, czy podmioty zawierające wspomniane porozumienie, działały na rzecz i w imieniu Gminy Miasta R. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, czy osoby reprezentujące strony porozumienia były prawidłowo umocowane a także – w przypadku sporu - jaka była rzeczywista wola stron, zawierających porozumienie. Z tego powodu, zarzuty dotyczące naruszenia art. 18 ust. 1, art. 18a ust. 5 i art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nie mogły odnieść, spodziewanych przez skarżącego kasacyjnie GDDKiA, skutków. Ponadto należy również zwrócić uwagę, że z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, wniesionej przez Skarb Państwa – GDDKiA, wynika, że skarżący kasacyjnie w istocie rzeczy twierdził nie tyle, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni w/w przepisów, ale że nie ustosunkował się do kwestii prawnych z tych przepisów wynikających. Zatem brak było w tym przypadku w ogóle spójności pomiędzy samymi zarzutami kasacyjnymi a ich argumentacją, zawartą w uzasadnieniu skargi. Z treści zaś samych zarzutów żadne ich uzasadnienie nie wynikało. Nie trafny również okazał się zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. Skoro bowiem decyzja organu I instancji nakładała na Skarb Państwa – GDDKiA określone zobowiązanie, to ten też podmiot wniósł od niej odwołanie, to organ II instancji nie mógł prowadzić postępowania odwoławczego bez udziału GDDKiA. Zaskarżona zaś decyzja Ministra wskazywała, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinna być Gmina R. Ponownie zatem rozpoznając sprawę, Sąd Wojewódzki winien po raz kolejny ocenić zaskarżoną decyzję, mając na uwadze wyżej przytoczoną wykładnię prawa materialnego. Z uwagi bowiem, że – jak wyżej wskazano - zaskarżony wyrok naruszał nie tylko prawo materialne, ale i przepisy postępowania (w stopniu istotnym), Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., mając na uwadze specyfikę rozpoznawanej sprawy i fakt, że tego rodzaju spraw było wiele.