V SA/Wa 1357/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - specjalista Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi S. w K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty należnej z budżetu państwa dotacji; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz S. w K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 6 października 2009 r. (Rektor [...] Uniwersytetu Medycznego w [...] wystąpiła o wydanie decyzji w przedmiocie przekazania Uniwersytetowi środków w kwocie 6.581.637 zł. Jako podstawę prawną żądania wskazany został art. 94 ust. 1 pkt 1 oraz 95 ust. 2 w zw. art. 94 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.). Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Zdrowia umorzył postępowanie z ww. wniosku jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] lutego 2010 r. W jej uzasadnieniu Minister Zdrowia wskazał, że powoływane przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym nie określają formy przyznawania dotacji dla żadnego z organów upoważnionych do przyznawania dotacji dla uczelni wyższych. Minister Zdrowia corocznie, zgodnie z przywołanymi przepisami oraz ustawą budżetową na dany rok, dokonuje podziału dotacji podmiotowej z budżetu państwa przeznaczonej dla uczelni medycznych oraz informuje uczelnie o przyznanej dotacji i ich przeznaczeniu. Minister wyjaśnił, że podziału przyznanych kwot dokonał na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 9 maja 2008 r. Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie zasad podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych (Dz. U. Nr 89, poz. 544, ze zm.) oraz rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2007 r. Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie wskaźników kosztochłonności poszczególnych kierunków, makrokierunków i studiów międzykierunkowych studiów stacjonarnych oraz stacjonarnych studiów doktoranckich w poszczególnych dziedzinach nauki (Dz. |U. Nr 65, poz. 435, ze zm.). Żaden przepis wskazanych rozporządzeń nie nakłada na ministra obowiązku wydania decyzji w przedmiocie podziału kwot dotacji. Wskazując na powyższe organ wyraził pogląd, że przyznanie dotacji jest czynnością o charakterze materialnotechnicznym i nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Skoro zaś nie było podstawy do rozpoznania wniosku w drodze wskazanej przez wnioskodawcę, zaistniała konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Od powyższego rozstrzygnięcia [...] Uniwersytet Medyczny w [...] złożył skargę, którą tut. Sąd oddalił wyrokiem z dnia 11 października 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 841/10. Uzasadniając oddalenie skargi podał, że zgodnie z art. 92 Prawa o szkolnictwie ' wyższym, działalność uczelni publicznej jest finansowana z dotacji z budżetu państwa na zadania ustawowo określone oraz może być finansowana z przychodów własnych. Zadania, na które uczelnia publiczna otrzymuje dotacje wymienione są w art. 94 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 3 pkt 6 dotacje, o których mowa w ust. 1, są udzielane z budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, z tym że dla uczelni medycznej lub innej uczelni publicznej, będącej podmiotem, który utworzył szpital kliniczny, w części dotyczącej jednostek organizacyjnych tej uczelni prowadzących działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, dotacje, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 7-11, są udzielane z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw zdrowia. Dalej WSA stwierdził, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) uczelnia publiczna jest jednostką sektora publicznego. Według art. 103 ust. 1 budżet państwa składa się z części odpowiadających organom władzy publicznej, kontroli, ochrony prawa, sądów i trybunałów, przy czym dla poszczególnych działów administracji rządowej oraz dla urzędów nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów ustala się odpowiednio odrębne części budżetu. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 4 częściami budżetu państwa dysponują kierownicy jednostek oraz organy wymienione w art. 121 ust. 2, a dla sądownictwa powszechnego Minister Sprawiedliwości, właściwi ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz kierownicy państwowych jednostek organizacyjnych, o których mowa w ust. 3 pkt 2, zwani dalej "dysponentami części budżetowej". Zgodnie z art. 128 ust. 1 w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej dysponenci części budżetowych przedstawiają Ministrowi Finansów szczegółowy plan dochodów i wydatków danej części budżetowej, zwany dalej "układem wykonawczym". Układ wykonawczy opracowuje się w podziale na działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji dochodów i wydatków (ust. 2). Dysponenci części budżetowych w terminie, o którym mowa w ust. 1, przekazują jednostkom podległym informacje o kwotach dochodów i wydatków, w tym wynagrodzeń, oraz limitach zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń (ust. 3), zaś te jednostki sporządzają plany finansowe celem zapewnienia ich zgodności z ustawą budżetową (ust. 4). Z przedstawionych przepisów Sąd I instancji wywiódł, że ustalenie dotacji dla jednostek sektora publicznego nie odbywa się w formie decyzji administracyjnej, zatem rację miał Minister Zdrowia stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia należnej [...] Uniwersytetowi Medycznemu dotacji i wobec takiego stanu rzeczy umarzając postępowanie. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 3 kwietnia 2012 r. uchylił tenże wyrok. W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia NSA stwierdził, że przedmiot sprawy nie został przez Sąd I instancji skonkretyzowany w sposób dostateczny dla wyjaśnienia czego dotyczy w istocie spór w tej sprawie. W komparycji zaskarżonego wyroku określił, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja "w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku o zwiększenie dotacji". NSA podkreślił, że używanie przez Sąd I instancji zamiennie sformułowań: "przekazanie dotacji", "przyznanie dotacji", "zwiększenie dotacji" czy też "ustalenie dotacji" wskazuje na brak rozróżnienia czynności stosowania prawa (wyraz woli organu) od czynności wykonania (realizacji) prawa, która jest podejmowana wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa. Wyjaśnienie zaś tych kwestii, a więc to, czego dotyczył wniosek skarżącej strony z dnia 6 października 2009 r., ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego określenia zakresu powstałego sporu w sprawie. Wobec powyższego NSA zauważył, że w zaskarżonej decyzji wskazano, iż powoływane przez stronę przepisy ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym nie określają formy przyznawania dotacji dla żadnego z organów upoważnionych do przyznawania dotacji dla uczelni wyższych, a Minister Zdrowia zgodnie z tymi przepisami i ustawą budżetową na dany rok dokonuje podziału dotacji podmiotowej z budżetu państwa przeznaczonej dla uczelni medycznych oraz informuje uczelnie o przyznanej dotacji i ich przeznaczeniu. W ocenie NSA Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w istocie nie bral pod uwagę wskazywanych przez stronę, a także przez organ przepisów art. 94 ust. 1 pkt 1, art. 95 ust. 2 i art. 94 ust. 3 pkt 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 9 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie zasad podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych (Dz. U. Nr 89, poz. 544). Oznacza to, że przepisy powyższe nie były przedmiotem analizy i ocen Sądu I instancji, pomimo że zostały wskazane przez organ orzekający w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem NSA sąd I instancji nie objął analizą także treści art. 95 ust. 2 ustawy, z którego wynika, iż dotacje, o których mowa w art. 94 ust. 3, przyznaje właściwy minister wymieniony w art. 94 ust. 3 określając ich wysokość i przeznaczenie. W art. 96 ust. 2 ustawy zostało zawarte upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia sposobu podziału dotacji, o których mowa w art. 94 ust. 1 pkt 1-6, 8, 9 i 11 oraz ust. 4a. W oparciu o powyższe upoważnienie zostało wydane rozporządzenie, do którego odwoływał się organ w zaskarżonej decyzji, jak i strona skarżąca, wskazując na regulacje zawarte w § 9 rozporządzenia. Sąd I instancji odwołując się natomiast do regulacji zawartych w art. 1 pkt 2, 3, 7 i 9, art. 19 oraz art. 103 ust. 1 i ust. 4, a także art. 121 ust. 1 i art. 128 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przyjął, że wprost z tych przepisów wynika, że ustalenie dotacji dla jednostek sektora publicznego nie odbywa się w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym NSA zauważył, że przepisy ustawy o finansach publicznych przywołane przez Sąd I instancji adresowane są do organów państwa nie zaś do innych podmiotów, tj. do beneficjentów transferów budżetowych. Te przepisy nie uprawniają tychże podmiotów do otrzymania z budżetu państwa jakichkolwiek środków finansowych. Zgodnie z art. 95 tej ustawy budżet państwa jest planem finansowym stanowiącym w roku budżetowym podstawę gospodarki finansowej państwa. Jest planem rzeczowo-finansowym, obejmuje obok planowanych dochodów i wydatków, poprzez klasyfikację podmiotowo-przedmiotową również program działania rzeczowego, podporządkowany kwotom dochodów i wydatków. Jest uchwalany w formie ustawy budżetowej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy ustawy budżetowej zawierają normy generalne i abstrakcyjne, których adresatem są organy i jednostki państwowe będące dysponentami budżetu. Dla nich bowiem (art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy) .zamieszczenie w budżecie określonej kwoty wydatków stanowi nieprzekraczalny limit. Sąd I instancji opierając zaskarżony wyrok wyłącznie na przywołanych przepisach ustawy o finansach publicznych miał na uwadze treść art. 19 tej ustawy, w związku z czym wywiódł, że uczelnia publiczna jest jednostką sektora publicznego. Przepis ten określa Jedynie katalog form organizacyjno-prawnych jednostek sektora finansów publicznych, który obejmuje podmioty zróżnicowane pod względem formy prawnej i organizacyjnej. Oczywiście skarżący jest jednostką sektora publicznego, ale to wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, w myśl którego sektor finansów publicznych tworzą uczelnie publiczne. Wchodzą one w podsektor określony w art. 4 ust. 2 pkt 1, dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest organ administracji rządowej albo inna jednostka zaliczana do podsektora rządowego. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym - uczelnią publiczną jest uczelnia utworzona przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej. Okoliczność, że uczelnia publiczna tworzy sektor finansów publicznych oznacza tylko tyle, że zgodnie z art. 41 ustawy o finansach publicznych został na nią nałożony obowiązek sporządzenia planów finansowych zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami. Przywołane natomiast przez Sąd I instancji regulacje zawarte w art. 103 i następnych ustawy o finansach publicznych odnoszą się do tzw. dysponentów części budżetowej, którymi są podmioty (organy) otrzymujące środki budżetowe bezpośrednio z centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa. Powyższe regulacje nie odnoszą się do sfery stosunków pomiędzy dysponentem części budżetowej, a podmiotem uprawnionym do otrzymania z budżetu określonych środków finansowych, czyli beneficjentem transferów budżetowych (tj. beneficjentem dotacji podmiotowych). NSA przypomniał, że z art. 97 ust. 1 pkt 8 ustawy o finansach publicznych wynika, iż do wydatków budżetu państwa zaliczane są dotacje na zadania określone odrębnymi ustawami. Z kolei w myśl art. 92 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym działalność uczelni publicznej jest finansowana z dotacji z budżetu państwa na zadania ustawowo określone. Dalsze kwestie związane z otrzymaniem, udzieleniem, a także określeniem wysokości i przeznaczeniem tychże dotacji uregulowane zostały w przepisach art. 94 ust. 1, 94 ust. 3 pkt 6, art. 95 ust. 2, a także w art. 96 ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, jak i w § 9 rozporządzenia z dnia 9 maja 2008 r. Przepisy te nie były brane pod uwagę przez Sąd I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej ppsa) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt. II GSK 316/11 wydanego w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej [...] Uniwersytetu Medycznego w [...]. Analizując treść wspomnianego uzasadnienia przypomnieć trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na kilka istotnych kwestii dotyczących w szczególności: 1) wyjaśnienia przedmiotu sporu przedmiotowej sprawy; 2) określenia formy dotacji ustalonych dla jednostek sektora publicznego; 3) zastosowania właściwych przepisów prawa oraz ich należytej wykładni. Ad 1. Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował określenie przedmiotu sprawy dokonane przez sąd I instancji po raz pierwszy tj. przed wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uznał bowiem, że wadliwe było uznanie, iż przedmiotem tym było umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku o zwiększenie dotacji. W tym stanie rzeczy (zważywszy w szczególności na treść wniosku skarżącej z dnia 6 października 2009 r.) uznać trzeba, iż przedmiotem tym winno być ustalenie kwoty należnych z budżetu państwa dotacji. Ad 2. zarówno organ jak i sąd I instancji wyrazili pogląd, że przyznanie dotacji jest czynnością o charakterze materialnotechnicznym i nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego było uznanie, iż brak jest podstaw do rozpoznania wniosku w drodze wskazanej przez skarżącą. To z kolei zarówno w opinii organu jak i sądu I instancji skutkowało koniecznością umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Powyższe rozumowanie zostało zakwestionowane przez NSA co oznacza, iż konsekwencją rozpoznania wniosku skarżącej (z dnia 6 października 2009 r) winno być wydanie decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym (przyznającej dotację w określonej wysokości lub nie), nie zaś decyzji umarzającej postępowanie z racji jego bezprzedmiotowości (z przyczyn formalnych) Powyższe oznacza, iż choćby tylko z powodu braku należytej formy rozstrzygnięcia zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Ad 3. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia w sprawie oraz właściwej wykładni przepisów art. 94 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 6, art. 95 ust 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 164 z 2005 r. poz. 1365 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie zasad podziału dotacji z budżetu państwa (dla uczelni publicznych i niepublicznych (Dz. U. nr 89 z 2008 r. poz. 544). Pierwszy z nich stanowi, że z budżetu państwa uczelnia publiczna otrzymuje dotacje na zadania związane z kształceniem studentów stacjonarnych w tym studentów, o których mowa w art. 99 ust. 1 a z wyłączeniem kształcenia, o którym mowa w art. 99 ust 1 pkt 1a, kształceniem uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich i kadr naukowych oraz utrzymaniem uczelni, w tym na remonty. Dotacje, o których wyżej mowa udzielane są z budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, z tym że dla uczelni medycznej (a więc takiej jak skarżąca) są udzielane z części której dysponentem jest minister właściwy do spraw zdrowia. Z kolei art. 95 ust. 2 ww. ustawy wskazuje, iż właściwy minister przyznaje dotacje określając ich wysokość i przeznaczenie. Zasady podziału dotacji dla uczelni medycznych określa załącznik nr 10 do rozporządzenia, o którym mowa (§ 9 tegoż rozporządzenia). Wynika z niego, że określona w poszczególnych częściach budżetu państwa dotacja dla uczelni medycznych dzielona jest wg stosownego wzoru. Wzór ten wraz ze stosownymi objaśnieniami zamieszczony jest również w załączniku nr 10. W ocenie sądu także treść powyższych przepisów uzasadnia twierdzenie, iż organ rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie środków (dotacji) winien wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Decyzja taka musi określać wysokość przyznanej dotacji oraz jej przeznaczenie. Co istotne nie ma ona charakteru uznaniowego co wynika wprost m. in. z treści cytowanego wcześniej art. 94 ust. 1 i 3 ustawy (,,... uczelnia publiczna otrzymuje dotacje’’, ,,dotacje są udzielane z budżetu państwa... ‘’). Podkreślenia wymaga to, że mimo istnienia zasad przyznawania dotacji i opracowania stosownego wzoru jej dzielenia zarówno ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym jak i rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy nie wskazują jaka konkretnie dotacja przysługuje poszczególnym podmiotom. Oznacza to, że zarówno określenie jej wysokości jak i przeznaczenia wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Taką decyzję winien wydać organ w sprawie niniejszej. Przy jej podejmowaniu należy uwzględnić rozważania, o których wyżej mowa, a także uwarunkowania podniesione przez NSA w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 316/11. Podstawą wyroku jest przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. a i e ppsa w zw. z art. 190 ppsa.