IV SA/Po 428/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak sprawy: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. B. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") – działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98: poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę na nieruchomości przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że pozwolenie na budowę zostało udzielone D. A. B. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. i przeniesione na rzecz K. M. B. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. (znak: [...]). Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznym dziedzińcem (atrium). W trakcie kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2009 r. stwierdzono wykonywanie nie przewidzianych w tym projekcie ścian w części działki nie przewidzianej pod zabudowę (atrium) oraz wykonywanie w tejże części stalowej konstrukcji dachu. W związku z powyższym dnia [...] czerwca 2009 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, a następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wstrzymał roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane", w skrócie "p.b."). Postanowieniem z tej samej daty organ I instancji zawiesił postępowanie, wzywając jednocześnie właścicielkę budynku, K. B., do wystąpienia do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Odmowna decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2010 r. w tej sprawie została przez wnioskodawczynię zaskarżona. Dnia 18 sierpnia 2011 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] zgodnie z którym przedmiotowa działka znalazła się na terenie objętym tym planem i oznaczonym symbolem 10 MN, tj. z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną. Postanowieniem z dnia 22 września 2011 r. PINB podjął zawieszone postępowanie. W toku ponownych czynności kontrolnych w dniu[...] grudnia 2011 r. stwierdzono, że w międzyczasie budowa została zakończona i budynek jest w całości użytkowany dla potrzeb świadczenia usług medycznych. Została zabudowana cała powierzchnia działki, w tym wewnętrzny dziedziniec (atrium). W oparciu o te ustalenia organ I instancji zważył, że zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2, 6 i 7 p.b. odstępstwa od pozwolenia na budowę dotyczące powierzchni zabudowy, kubatury, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są odstępstwami istotnymi w rozumieniu Prawa budowlanego. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W braku takiej decyzji organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Takie postanowienie traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 p.b. PINB wyjaśnił, że w niniejszej sprawie w związku z upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych niemożliwe stało się wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b., co skutkowało koniecznością umorzenia prowadzonego dotąd postępowania. Nadto zaznaczył, że umorzenie postępowania nie może być utożsamiane z zalegalizowaniem samowoli budowlanej na przedmiotowej nieruchomości. Umorzenie to jest jedynie rezultatem zaistnienia przesłanki o ściśle proceduralnym charakterze – niemożności wydania decyzji z art. 51 ust. 1 p.b. Sprawa istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę zostanie zaś załatwiona w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które zostanie wszczęte niezwłocznie po uostatecznieniu się niniejszej decyzji. Od opisanej decyzji PINB odwołanie jednym pismem (z dnia 08 marca 2012 r.) złożyli K. B. (dalej: "Zainteresowana") i [...] sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka"), reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika – wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu i wydanie decyzji o odmowie nałożenia obowiązków. Pełnomocnik odwołujących się zastrzegł, że zarzuty i ich uzasadnienie przedstawi w odrębnym piśmie. Ponadto wyjaśnił, że reprezentowana przezeń Spółka stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości i z tego względu posiada interes prawny do udziału w postępowaniu jako strona. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. – umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania K.B. W uzasadnieniu organ II instancji zaznaczył, że decyzja ta odnosi się jedynie do odwołania K. B., natomiast odwołanie Spółki zostanie rozpatrzone odrębnie. Wyjaśnił, że z prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej KW [...] wynika, iż na mocy umowy przewłaszczenia nieruchomości celem zabezpieczenia zwrotu pożyczki (akt nr rep. [...] r.) przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Spółki. W tym stanie rzeczy, zdaniem WWINB, poprzedniej właścicielki nieruchomości nie można uznać za stronę w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Skarżąca jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, jest to jednak interes faktyczny, który nie został poparty przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę żądania określonych czynności organu odwoławczego. Wobec powyższego Skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i z tego względu brak jest podstaw do rozpatrzenia wniesionego odwołania. Na opisaną wyżej decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. B., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika Z powołaniem się na zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 52 p.b. oraz art. 10 § 1 k.p.a. – a to poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy Skarżąca ma interes prawny do złożenia odwołania i uczestniczenia w merytorycznym postępowaniu odwoławczym jako strona-inwestor budowy budynku i osoba posiadająca roszczenie o przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości – wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając Skarżąca podkreśliła, z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w sprawach dotyczących samowoli budowlanej inwestor obiektu budowlanego nie będący właścicielem nieruchomości, na której wzniesiono obiekt, posiada przymiot strony postępowania. Tak więc bez wpływu na fakt posiadania przez Skarżącą interesu prawnego do udziału w merytorycznym postępowaniu odwoławczym pozostaje zbycie przez nią przedmiotowej działki na rzecz Spółki. Skarżąca zaznaczyła dodatkowo, że owo zbycie nastąpiło celem zabezpieczenia zwrotu pożyczki. Skarżąca posiada roszczenie w stosunku do Spółki o zwrotne przeniesienie własności nieruchomości. Tym samym posiada również interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może dojść do wydania nakazów administracyjnych istotnie ingerujących w wartość nieruchomości, a więc niweczących wartość udzielonego przez nią zabezpieczenia i dotykających jej uprawnień, jako przyszłego właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo. W ocenie Sądu, WWINB co najmniej przedwcześnie przyjął, że w związku ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości Skarżąca utraciła przymiot strony w toczącym się dotychczas z jej udziałem postępowaniu administracyjnym w sprawie istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości. Trafnie przyjął organ I instancji, że w przypadku dokonywania istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie tego pozwolenia w trybie art. 36a p.b., zachodzi stan opisany w hipotezie normy prawnej z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. (tj. wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę). W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o procedurę "legalizacyjną" określoną w art. 50 i art. 51 p.b., w tym do niezwłocznego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Przepisy Prawa budowlanego nie określają wyraźnie kręgu stron takiego postępowania. Istotną wskazówkę w tym zakresie zawiera jednak art. 52 p.b., z którego wynika, że adresatem decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 p.b., może być inwestor, właściciel nieruchomości, lub zarządca obiektu budowlanego. Kwestia, kto faktycznie w konkretnym przypadku stanie się adresatem danej decyzji zasadniczo pozostawione jest uznaniu właściwego organu, aczkolwiek – jak wskazuje się w doktrynie – uznanie to doznaje dość istotnych ograniczeń (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, art. 52, Nb 1). Niemniej jednak nie powinno budzić wątpliwości, że każdy z wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów – jako potencjalny adresat decyzji wydawanej na podstawie m.in. art. 51 ust. 1 p.b. – w tym w szczególności inwestor, powinien mieć zapewniony udział w charakterze strony w postępowaniu zmierzającym do wydania takiej decyzji, i to bez względu na to, czy finalnie organ do niego decyzję tę skieruje, czy też nie. Wszak udział takiego podmiotu w postępowaniu (podejmowane przezeń czynności procesowe, podnoszone zarzuty i argumenty przytaczane na ich poparcie) mogą wywrzeć wpływ na ostateczny kształt rozstrzygnięcia sprawy, tak w zakresie zasadności nakładania określonych obowiązków i ich treści, jak i ustalenia podmiotu zobowiązanego do ich wykonania. W tym ujęciu w postępowaniu zmierzającym do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 52 p.b., każdy ze wskazanych w tym przepisie podmiotów – tj. inwestor, właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego – winien być postrzegany jako podmiot, czyjego obowiązku dotyczy postępowanie w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji posiadać przymiot strony w takim postępowaniu. W świetle powyższych uwag podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy Skarżąca, pomimo zbycia przedmiotowej nieruchomości, zachowała status inwestora budowy prowadzonej na tej nieruchomości. Organ II instancji, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., okoliczności tej nie wyjaśnił. W szczególności nie ustalił, czy doszło do przeniesienia pozwolenia na budowę – które dotychczas jako inwestora legitymowało Skarżącą – na Spółkę, względnie na inny podmiot. Samo zbycie nieruchomości nie powoduje automatycznie utraty statusu inwestora. Już choćby dlatego, że w świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 11 p.b. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać także – co trafnie podniesiono w skardze – z innego niż własność tytułu prawnego (np. ze stosunku zobowiązaniowego, i to nawet "nienazwanego", tj. nie stypizowanego w Kodeksie cywilnym lub innej ustawie, byleby tylko obejmował swą treścią uprawnienie do wykonywania robót budowlanych). Co więcej, w przypadku robót wykonywanych zwłaszcza w warunkach samowoli budowlanej status inwestora może nie być w ogóle powiązany z jakimkolwiek tytułem prawnym do zabudowywanej nieruchomości. Trafnie więc podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, że inwestorem jest podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany. Może być on równocześnie właścicielem obiektu lub wykonawcą robót, ale wcale nie musi (por. wyrok WSA z 06.06.2006 r., VII SA/Wa 459/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla bycia przez daną osobę inwestorem nie ma bowiem znaczenia fakt, czy przedmiotem dokonywanych nakładów jest składnik majątku tej osoby, czy osoby trzeciej (por. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, art. 17, Nb 4). Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ II instancji poprzestając na ustaleniu, że Skarżąca przestała być właścicielem przedmiotowej nieruchomości, bez jednoczesnego wyjaśnienia czy w ślad za tym utraciła status inwestora budowy prowadzonej na tej nieruchomości, co najmniej przedwcześnie uznał, że nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Natomiast, wbrew zarzutom skargi, bez wpływu na ocenę posiadania przez Skarżącą interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu pozostaje okoliczność ewentualnego przysługiwania Skarżącej roszczenia względem Spółki o zwrotne przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości. Interes ten, na gruncie art. 28 k.p.a., musi być bowiem indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie winno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, art. 28, Nb 7). Wymóg "aktualności" interesu prawnego – oznaczający, że ów interes nadaje się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej – wiąże się z "realnością" interesu prawnego, co z kolei oznacza, że powinien on rzeczywiście istnieć w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, nie może zaś to być interes tylko przewidywany w przyszłości bądź hipotetyczny (por. wyrok NSA z 19.03.2002 r., IV SA 1132/00, LEX nr 81670). W tym kontekście należy zauważyć, że w przypadku podnoszonej przez Skarżącą okoliczności, iż przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości na Spółkę nastąpiło celem zabezpieczenia zwrotu pożyczki, przejście własności tej nieruchomości z powrotem na Skarżącą jest zdarzeniem przyszłym i w dodatku niepewnym (gdyż, z istoty takiej czynności, uzależnionym od uprzedniego zwrotu pożyczki). Wywodzonemu stąd interesowi Skarżącej brak zatem wymaganej aktualności i realności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd wyrażony wyroku NSA z dnia 7 lutego 2002 r. (I SA 1710/00, LEX nr 82813), w myśl którego zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt należnego wpisu (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) w wysokości 240 zł, a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (17 zł) – łącznie 457 zł. Nadpłacony wpis w kwocie 300 zł podlega zwrotowi z urzędu, odrębnym zarządzeniem, na rzecz strony skarżącej na podstawie art. 225 p.p.s.a. Sąd odstąpił od orzekania na podstawie art. 152 p.p.s.a. w przedmiocie wykonalności aktu, gdyż zaskarżona decyzja, jako umarzająca postępowanie, ze swej istoty nie podlega wykonaniu w rozumieniu tego przepisu. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni sformułowane wyżej uwagi, poglądy i wytyczne. Przede wszystkim ustali, czy Skarżąca, pomimo przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości, zachowała status inwestora w odniesieniu do prowadzonej na tej nieruchomości budowy. W tym celu w szczególności zwróci się o stosowne wyjaśnienia do Skarżącej i do Spółki, a zwłaszcza ustali, czy doszło do przeniesienia dotychczas legitymującego Skarżącą pozwolenia na budowę, na Spółkę względnie osobę trzecią. W przypadku ustalenia, że Skarżąca nadal jest inwestorem, organ uzna ją za stronę postępowania i rozpatrzy merytorycznie jej odwołanie z dnia 08 marca 2012 r., uzupełnione pismem z dnia 03 kwietnia 2012 r. (oba pisma złożone przez pełnomocnika łącznie w imieniu Skarżącej i Spółki). Następnie, w oparciu o poczynione ustalenia podejmie stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Zwróci przy tym uwagę na konieczność merytorycznego rozpatrzenia obu wniesionych w sprawie odwołań – Skarżącej oraz Spółki (vide: wyrok tut. Sądu z dnia 22 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 415/12) – jedną decyzją administracyjną.