I SA/Wa 1108/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] uchyliło własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się z powództwa Stowarzyszenia [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Rady Narodowej w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 1972 r. nr [...] odmówiło A. B. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 i stwierdziło przejście własności wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie na rzecz Skarbu Państwa. Umową z dnia [...] stycznia 1979 r. zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...], zawartą w wykonaniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1975 r. nr [...], przedmiotowy grunt oddany został w użytkowanie wieczyste Stowarzyszeniu [...] na [...] lat. Znajdujący się natomiast na gruncie czterokondygnacyjny budynek biurowy, oddany został ww. Stowarzyszeniu w użytkowanie. Na skutek wniosku A. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1972. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2002 r. (data prezentaty organu) Stowarzyszenie [...] wystąpiło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. nr [...] zawiesiło postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania w sprawie wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, natomiast postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. B., odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło zawieszone postępowanie, natomiast postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymało ww. orzeczenie w mocy. Wyrokiem z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 573/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] od postanowienia z dnia [...] lutego 2008 r., natomiast wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 171/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wnioskiem z dnia 14 maja 2010 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o ponowne zawieszenie postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1972 r. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (nr [...]) z rzeczywistym stanem prawnym, toczącej się w Sądzie Rejonowym w W. [...] Wydział Cywilny, sygn. akt [...]. W uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie wyjaśniona została kwestia użytkowania wieczystego gruntu, jednak wciąż niejasny pozostaje status prawny budynku posadowionego na tym gruncie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiesiło postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu wskazało, że dla oceny zaistnienia w niniejszym postępowaniu nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołać mogła kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja z dnia [...] kwietnia 1972 r., niezbędne jest istnienie prawomocnych wpisów w księdze wieczystej. Dopóki istnieją wątpliwości co do tych zapisów, nie można rozpoznać wniosku Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Na skutek wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa", uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi do dalszego prowadzenia. W uzasadnieniu wskazało, że w sprawie brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przedmiotem skierowanego do sądu powszechnego wniosku Stowarzyszenia [...] jest bowiem nakazanie wykreślenia z Działu III - Prawa, roszczenia i ograniczenia KW nr [...], ujawnionego w tym dziale prawa użytkowania budynku biurowego znajdującego się na działce objętej księgą, przysługującego Stowarzyszeniu [...]. W ocenie organu odwoławczego nie wystąpił tym samym związek przyczynowy pomiędzy rozpatrzeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nadzorczą z dnia [...] kwietnia 2002 r., a wynikiem toczącego się postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, którego celem jest ustalenie, jakie prawo przysługuje aktualnemu użytkownikowi wieczystemu gruntu w stosunku do budynku posadowionego na gruncie. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa do ww. budynku nie ma znaczenia dla oceny, czy decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1972 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W niniejszej sprawie użytkowanie wieczyste gruntu i użytkowanie budynku ustanowione zostały bowiem umową notarialną z dnia [...] stycznia 1979 r., zawartą w wykonaniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1975 r., a zatem to ewentualnie ta decyzja, a nie decyzja dekretowa mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne. Powyższe może jednak podlegać badaniu dopiero w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy, a nie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...], wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez orzeczenie o przekazaniu sprawy organowi do dalszego prowadzenia wobec braku podstaw do wydania takiego orzeczenia; - art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia; - art. 8 kpa poprzez zmianę stanowiska organu wyrażoną w uprzednio wydanych w sprawie orzeczeniach wobec tego samego adresata i na tle takich samych okoliczności faktycznych i prawnych; - art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że toczące się postępowanie cywilne w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości dekretowej z rzeczywistym stanem prawnym nie konstytuuje zagadnienia wstępnego dla postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia na rzecz dotychczasowego właściciela prawa własności czasowej do tej nieruchomości; - art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia mimo jego prawidłowości. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono szereg argumentów na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 856/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w niniejszej sprawie. Na skutek skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2003/11 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, wskazując na naruszenie przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływana dalej jako "P.p.s.a.". W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżony wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, o co wnioskował organ, jednak strona skarżąca nie została zawiadomiona o złożeniu takiego wniosku, a tym samym została pozbawiona prawa do ustosunkowania się do niego i złożenia żądania przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracyjny orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r., którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło postanowienie zawieszające postępowanie dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy toczące się przez sądem powszechnym postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym, a którego celem jest ustalenie, jakie prawo przysługuje aktualnemu użytkownikowi wieczystemu gruntu w stosunku do budynku posadowionego na gruncie, było zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w stosunku do postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...]. Zdaniem Sądu organ drugiej instancji zasadnie uznał, iż w niniejszym postępowaniu nie zachodzi przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepisy kpa nie definiują wprawdzie pojęcia zagadnienia wstępnego, ale – w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego – pojęcie to oznacza sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Istotne jest przy tym, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a wspomnianym zagadnieniem wstępnym. Związek ten winien zaś charakteryzować się tego rodzaju zależnością, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe rozstrzyganie w sprawie administracyjnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że tego rodzaju zależność w sprawie nie zachodzi, gdyż wynik toczącego się przed Sądem Rejonowym w W., sygn. akt [...] postępowania dotyczącego praw użytkownika wieczystego przedmiotowego gruntu, tj. Stowarzyszenia [...], do budynku posadowionego na tym gruncie, nie ma bowiem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wpływu na postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Zakończenie postępowania dotyczącego ww. budynku nie rzutuje zatem na rozpoznanie przez organ wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nadzorczą z dnia [...] kwietnia 2002 r., bowiem wszystkie elementy stanu prawnego w sprawie są niewątpliwe, a przede wszystkim znany jest dotychczasowy właściciel nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], jak również jej aktualny użytkownik wieczysty, o czym świadczą wpisy w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, rozstrzygnięcie o prawach użytkownika wieczystego do powyższego budynku nie ma również wpływu na ocenę wywołania przez decyzję dekretową z dnia [...] kwietnia 1972 r. nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Jak wynika bowiem z akt sprawy, prawo użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, jak również prawo użytkowania posadowionego na niej budynku, ustanowione zostały zawartą w formie aktu notarialnego umową z dnia [...] stycznia 1979 r. Rep. [...], zawartą w wykonaniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1975 r. nr [...] o oddaniu przedmiotowego gruntu na [...] lat w użytkowanie wieczyste Stowarzyszeniu [...]. Zatem skutek cywilny w postaci umowy istotnie w tym przypadku nastąpił, ale w wyniku wydania ww. decyzji z dnia [...] marca 1975 r., a nie decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego. W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie naruszył również przepisu art. 8 kpa poprzez zmianę stanowiska wyrażonego w uprzednio wydanych w sprawie orzeczeniach. Jak trafnie wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 573/08, o ile uprzednio niezbędnym było zawieszenie przedmiotowego postępowania z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia jego stron, tj. ustalenie, któremu Stowarzyszeniu przysługuje prawo użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, o tyle w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie jest konieczne ustalenie, jakie prawo przysługuje użytkownikowi wieczystemu gruntu w stosunku do budynku posadowionego na tym gruncie. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), nie eliminuje istnienia w obrocie prawnym ani decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz skarżącego, ani praw nabytych wspomnianą umową notarialną z 1979 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisu art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa wskazać należy, że stosownie do treści art. 144 kpa do zażaleń odpowiednio stosuje się również przepis art. 138 kpa. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że określone części przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czyli "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" bądź "uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji", muszą być zastosowane w postępowaniu zażaleniowym z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, wystarczające jest wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 639). Mogą zatem, a co miało miejsce w niniejszej sprawie, wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia organu pierwszej instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie naruszało przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wprawdzie w niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylając zaskarżone postanowienie, przekazał jednocześnie sprawę organowi pierwszej instancji do dalszego prowadzenia, jednakże zdaniem Sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.