I SA/Wa 2387/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. V., M. V. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących A. V., M. V. i J. M. solidarnie kwotę 491 (czterysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. V. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] marca 1966 r. nr [...] o przyznaniu M. V. oraz B. i R. V. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 roku. Podstawą wydania przedmiotowej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] decyzją z dnia [...] marca 1965 r. orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...] i nr [...] oraz ul. [...] nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], wpisanej w księdze wieczystej państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...], oznaczonej jako parcele nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. [...] m² z całej nieruchomości o pow. ok. [...] ha, stanowiącej własność M. V. oraz B. i R. V. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1966 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzekło o przyznaniu w/w odszkodowania w kwocie [...] zł za wywłaszczoną nieruchomość o pow. [...] m², parcele nr [...] i [...] i część parceli nr [...] zapisanej KW nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji wystąpił A. V. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister Budownictwa umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1966 r. Odnośnie wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1966 r. Minister Infrastruktury opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a umorzył postępowanie stwierdzając, że organem właściwym rzeczowo do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Wojewoda [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił A. V. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury podniósł, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Powołując wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. Sygn. akt III RN 83/98 publ. OSNP 1999/9/23 organ wyjaśnił, że co do zasady właściwość rzeczową organu administracji do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania tej decyzji, jednakże w ocenie organu reguła ta nie dotyczy sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestie trybów nadzwyczajnych są traktowane jako nowe sprawy. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadkach takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. Sygn. akt II SA 1483/03, w którym stwierdzono, że "przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a. określany jest według nowego stanu prawnego. Jeśli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji organ wyższego stopnia. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania". Organ powołał się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 16 listopada 2000 r. Sygn. akt I SA 1458/00, z którego wynika, że "właściwość rzeczowa organu administracji do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalania właściwości organu, przy wydawaniu decyzji, mającej być przedmiotem weryfikacji. W przypadku natomiast zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia’’. Organ podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 dalej jako ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Organem właściwym według tej ustawy, zgodnie z jej art. 14 był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Jednakże żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] marca 1966 r. W ocenie organu obecnie ustalając organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było prezydium rady narodowej należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. W aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. dalej jako u.g.n.) jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Według art. 9 a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji jest wojewoda. Organ wyjaśnił, że kompetencje prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] w zakresie wywłaszczania nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organem zaś wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Wobec powyższego organ uznał, że przedmiotowy wniosek powinien zostać rozpoznany przez Wojewodę [...], zaś prowadzone przed Ministrem Infrastruktury postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury wnieśli A. V., M. V. i J. M. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 19, art. 65 i art. 105 k.p.a. wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wprawdzie już w 1997 r. na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane do kompetencji starostów, to nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i dokonanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Infrastruktury (poprzednio Minister Budownictwa). Dlatego też zdaniem skarżących niezrozumiałym jest nagłe stwierdzenie przez Ministra Infrastruktury braku właściwości w tego typu sprawach po upływie ponad 10 lat od zmiany stanu prawnego. W ocenie skarżących uznanie rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury za prawidłowe oznaczałoby, że wszystkie decyzje wydane przez ten organ do 2011 r. (w takich samych stanach faktycznych i prawnych) naruszały przepisy o właściwości i w związku z tym na mocy art. 156 k.p.a. są nieważne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Podniósł, że umorzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury oznacza jedynie, że sprawa zostanie przekazana do Wojewody [...], który rozpozna przedmiotowy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę ponownie podtrzymał swoje stanowisko, że to Wojewoda jest właściwy jako organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej wydanej w następstwie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] marca 1966 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...]. Powołując wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 organ wskazał, iż zasadą jest ustalanie właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania spornej decyzji. Jednocześnie stwierdził, że reguła powyższa nie dotyczy sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. W ocenie Ministra Infrastruktury w niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z sytuacją, w której doszło do zmiany kompetencji organów orzekających o wywłaszczeniu nieruchomości, a więc właściwy organ do orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji należy ustalić z uwzględnieniem zmian w strukturze organów. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy podzielić argumentację Sądu Najwyższego z powołanego wyroku z dnia 3 września 1998 r., iż właściwe do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wydania decyzji w sprawie są organy właściwe w dacie wywłaszczania, a nie w dacie orzekania. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Należy zauważyć, że przepis art. 14 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. wskazywał jako właściwy rzeczowo organ do orzekania o wywłaszczeniu – organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Zgodnie z art. 3.1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U Nr 31, poz. 206 ze zm.) organem administracji rządowej w województwie jest wojewoda. Mając na uwadze treść art. 157 § 1 zdanie pierwsze w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie [...] czerwca 1963 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie Minister. Z tych względów, zdaniem Sądu istotną jest kwestia jakiego szczebla organ administracji rządowej orzekał w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W niniejszej sprawie o wywłaszczeniu jak i przyznaniu odszkodowania w 1966 r. orzekał organ administracji rządowej szczebla wojewódzkiego i dlatego Minister zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. jest organem nadrzędnym nad wojewodą, który obecnie pełni funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej. Z tych też powodów Minister Infrastruktury jest właściwy w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej – orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] marca 1963 r. W obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. został zmieniony szczebel, na którym organy administracji mają kompetencje do orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości. Obecnie organ szczebla wojewódzkiego administracji rządowej – wojewoda, jest organem odwoławczym zgodnie z art. 9a u.g.n., zaś organem pierwszej instancji jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z tych też względów w ocenie Sądu nie można podzielić poglądu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w tych sprawach jako organ pierwszej instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1966 r., kiedy orzekał o wywłaszczeniu w pierwszej instancji organ szczebla wojewódzkiego. Obie decyzje Ministra Infrastruktury naruszają zatem przepisy art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. i z tego względu należało wyeliminować je z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.