II GSK 1954/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Po 847/12 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie renty strukturalnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Po 847/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Mieczysława G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] 2011r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M., działając na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z § 16 oraz § 19b ust. 4 i § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm. – dalej: rozporządzenie) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2009r. w sprawie podziału środków PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 388 ze zm.), odmówił Mieczysławowi G. przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Mieczysław G. w dniu 10 września 2010 r. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Wniosek ten został zweryfikowany, określono zapotrzebowanie na środki dla wniosku i przyznano punkty na podstawie kryteriów określonych w § 19 ust. 5 rozporządzenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowieniem z dnia [...] 2010 r., doręczonym stronie 27 grudnia 2010 r., stwierdził spełnienie niezbędnych warunków do uzyskania renty strukturalnej. W pouczeniu do niniejszego postanowienia zawarto informację odnośnie dziewięciomiesięcznego terminu na przekazanie gospodarstwa rolnego, zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej i złożenia w Biurze Powiatowym ARiMR dokumentów potwierdzających dokonanie powyższych czynności. Pismem z dnia [...] 2011 r., doręczonym w dniu 25 sierpnia 2011 r., skierowanym do strony organ pierwszej instancji przekazał informację, że termin na przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności mija 27 września 2011 r. i że jest to termin materialnoprawny, a więc niepodlegający przywróceniu w przypadku jego uchybienia. W związku z powyższym, z uwagi na upływ terminu 9 miesięcy od dnia otrzymania przez wnioskodawcę postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej, ze względu na niezłożenie przez niego dokumentów świadczących o przekazaniu gospodarstwa rolnego oraz o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej, organ I instancji odmówił przyznania renty strukturalnej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2012 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wywiódł, odwołując się do § 19b ust. 4 rozporządzenia, że wnioskodawca nie spełnił wszystkich warunków do otrzymania renty strukturalnej, gdy w terminie 9 miesięcy od otrzymania postanowienia nie wykonał obowiązków przekazania gospodarstwa, zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej i przedłożenia dowodów potwierdzających te okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Mieczysława G. Sąd wskazał na regulacje zawarte w § 3, § 19-19b oraz w § 4 rozporządzenia i wywiódł, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z § 4 oraz § 19 b ust. 4 rozporządzenia. Skarżący jako wnioskodawca otrzymał postanowienie kierownika biura powiatowego określone w § 19 b ust. 1 rozporządzenia, o spełnieniu warunków do otrzymania renty strukturalnej. Bezsporne jest to, że postanowienie zostało doręczone w dniu 27 grudnia 2010 r., a więc termin wynikający z § 19 b ust. 4 rozporządzenia upływał 27 września 2011 r. W treści tego postanowienia zawarto pouczenie, z którego wynikały dla skarżącego, jako osoby ubiegającej się o rentę strukturalną, warunki i obowiązki do spełnienia. W szczególności w pkt 2 pouczenia zawarto informację o 9-miesięcznym terminie biegnącym od dnia doręczenia postanowienia na przekazanie gospodarstwa i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej i do złożenia w tym zakresie dokumentacji potwierdzającej przekazanie gospodarstwa i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej. Następnie do skarżącego zostało wystosowane pismo informujące o upływającym terminie do przekazania gospodarstwa, wraz z pouczeniem, że termin 9 miesięcy jest terminem materialnoprawnym i niewykonanie w tym terminie obowiązku dostarczenia dokumentów będzie skutkowało wydaniem decyzji o odmowie przyznania renty strukturalnej. Wobec nieprzekazania gospodarstwa rolnego, niezaprzestania działalności rolniczej i nieprzedstawienia wymaganych dokumentów potwierdzających przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, zasadnym było wydanie decyzji o odmowie przyznania skarżącemu renty strukturalnej. W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo przyjęły, że termin 9 miesięcy przewidziany na dokonanie wyżej opisanych czynności wynikający z ust. 4 § 19b rozporządzenia jest terminem materialnoprawnym. Przepis ten nie ustanawia co prawda odrębnej przesłanki przekazania gospodarstwa rolnego, ale wskazuje, że przekazanie gospodarstwa rolnego, zaprzestanie działalności rolniczej powinno mieć związek z ubieganiem się o rentę strukturalną, a więc jest to termin do wykonania obowiązków o charakterze materialnym, wskazanych w pkt 5 i 6 § 4 rozporządzenia jako warunków do spełnienia dla uzyskania renty strukturalnej. Natomiast dokonana przez skarżącego korekta wniosku, przyjęta przez organ, skutkowała jedynie po stronie organu oceną wykonania obowiązków przekazania gospodarstwa na rzecz osoby wskazanej w korekcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mieczysław G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) § 4 pkt 5 i 6 w związku z §19b ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.Nr.109 poz.750 ze zmianami) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że niezachowanie dziewięciomiesięcznego terminu do przekazania gospodarstwa rolnego i zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania renty strukturalnej, 2) § 6 i 9 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dziewięciomiesięczny termin określony w § 19b ust. 4 tego rozporządzenia jest jedną z przesłanek mających wpływ na spełnienie warunków wymienionych w tych przepisach, 3) naruszenie art. 11 w związku z art. 34 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17.05.1999 r. zmienionego rozporządzeniem nr 2223/2004 z dnia 22.12.2004 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) poprzez jego niezastosowanie, 4) art. 6-9 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że oświadczenie o znajomości warunków przyznania renty złożone wraz z wnioskiem o rentę oraz pouczenie zawarte w postanowieniu o spełnieniu wstępnych warunków, wykluczają możliwość podnoszenia zarzutu prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób nieuwzględniający słusznego interesu obywatela i z naruszeniem zasad praworządności. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że ocena charakteru prawnego § 19b ust. 4 rozporządzenia, w szczególności co do terminu w nim wskazanego, powinna być dokonana w powiązaniu z procedurą przyznawania renty strukturalnej określoną w tym akcie wykonawczym. Zdaniem skarżącego, w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 pkt 5 i 6 rozporządzenia, wskutek przyjęcia, że przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej po upływie terminu określonego w § 19b ust. 4 rozporządzenia uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej przyznania renty strukturalnej. Termin ten zakreśla okres do dokonania czynności przekazania gospodarstwa rolnego i zaprzestania działalności rolniczej, a w związku z tym nie jest terminem materialnoprawnym. Wymienione w § 6-9 rozporządzenia warunki dotyczące przekazania gospodarstwa rolnego i zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej nie przywołują jako warunku dokonania tych czynności w terminie wskazanym w ust. 4 § 19b tego rozporządzenia. Przyjęcie tej przesłanki jako warunku w wymienionych przepisach stanowi ich błędną wykładnię. Skarżący zarzucił, że rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 zmienione rozporządzeniem nr 2223/2004 w art. 11 nie stawia terminu do dokonania czynności przekazania gospodarstwa rolnego i zaprzestania komercyjnej gospodarki rolnej. Zdaniem skarżącego w sprawie naruszono art. 6-9 k.p.a., gdyż przepisy te, których celem jest przy załatwianiu sprawy przez organ administracji przestrzegać prawa i mieć na uwadze słuszny interes obywatela, nie zostały w sposób prawidłowy zastosowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzut błędnej wykładni § 19b ust. 4 rozporządzenia należało uznać za zasadny. Spór objęty powyższym zarzutem dotyczy oceny charakteru prawnego terminu określonego w § 19b ust. 4 rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji oraz organów administracji publicznej termin określony w § 19b ust. 4 rozporządzenia jest nieprzywracalnym terminem prawa materialnego. Skarżący pogląd ten kwestionował, zarzucając, że norma prawna, która określa termin do dokonania czynności przekazania gospodarstwa rolnego i zaprzestania działalności rolniczej, została sformułowana w taki sposób, że zawiera dyspozycje bez sankcji. W związku z powyższym na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że terminy zasadniczo dzielą się na terminy prawa materialnego oraz terminy prawa procesowego, a podział ten następuje na podstawie kryterium różnych płaszczyzn skutków (następstw) prawnych ich uchybienia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że rekonstrukcja normatywnej treści przepisu, na gruncie którego termin został ustanowiony (zastrzeżony) i która podejmowana jest w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie o charakter terminu, nie może być dokonywana w oderwaniu od analizy pozostałej części aktu normatywnego, w którym dany przepis funkcjonuje. Nie może więc ona pomijać kontekstu normatywnego tego aktu, w tym przedmiotu jego regulacji, ani też celu jego ustanowienia, ani także jego konstrukcji (systematyki, tak ogólnej, jak i szczegółowej). Z punktu widzenia charakteru przepisu, w odniesieniu do którego podejmowane są działania interpretacyjne, istotne są – w zakresie odnoszącym się do kwestii zidentyfikowania ustanowionego na jego gruncie terminu – przedmiot jego regulacji oraz jego treść. O charakterze terminu, a mianowicie, czy stanowi on termin prawa materialnego, czy też prawa procesowego, przesądza cel, jakiemu dany termin służy. Gdy celem jest kształtowanie praw i obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego, terminy, po których upływie następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych albo niemożność uzyskania takich praw lub nałożenia obowiązków, mają charakter terminów prawa materialnego. Terminy wyznaczone do dokonania czynności procesowych są natomiast terminami prawa procesowego. W przypadku terminów procesowych skutek uchybienia terminowi stanowi kryterium wyróżnienia wśród nich terminów zwykłych (porządkowych, instrukcyjnych, dylatoryjnych), terminów zawitych (prekluzyjnych, peremptoryjnych) oraz terminów przedawniających (por. W. Kręcisz "Terminy w postępowaniach o przyznanie płatności producentom rolnym", opubl. ZNSA 2013, nr 1 str. 60 i nast.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że oceny prawnego charakteru terminu określonego w § 19b ust. 4 rozporządzenia należy dokonać w powiązaniu z procedurą przyznawania renty strukturalnej. Przy tej ocenie należy mieć też na względzie cel uregulowań dotyczących rent strukturalnych, wynikających w szczególności z pkt 17 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE.L. 2005.277.1 – dalej: rozporządzenie nr 1698/2005). W myśl tego przepisu, celem wcześniejszych emerytur w rolnictwie powinna być znacząca zmiana strukturalna przekazywanych gospodarstw poprzez środek na rzecz wsparcia młodych rolników w podjęciu działalności zgodnie z wymogami tego środka lub poprzez przekazanie gospodarstwa w celu zwiększenia jego wielkości, również przy uwzględnieniu doświadczenia zdobytego podczas wdrażania wcześniejszych systemów wspólnotowych w tej dziedzinie. Procedura przyznawania renty strukturalnej została uregulowana w rozporządzeniu z 2007 r. Rozpoczyna ją wniosek rolnika w trybie i na zasadach określonych w § 17 tego rozporządzenia. Kierownik biura powiatowego Agencji weryfikuje ten wniosek w terminie 40 dni od dnia jego złożenia. Jeżeli wnioskodawca nie spełnia warunków co do wieku, okresu prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym i podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, braku zaległości z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników, wpisania do ewidencji producentów, braku wymaganej powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie oraz warunków określonych w § 11 - postępowanie kończy już na tym etapie decyzja odmawiająca przyznania renty strukturalnej (§ 19 ust. 1-4 rozporządzenia). W przypadku pozytywnej weryfikacji wniosku co do wyżej określonych warunków, organ określa dla wniosku zapotrzebowanie na środki jakie wynikają z wniosku, przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w § 19 ust. 5-8 i § 19a ust. 1-6 rozporządzenia. Następnie Prezes Agencji w trybie określonym w § 19a ust. 8 rozporządzenia podaje informacje o kolejności wnioskodawców, którym będzie przysługiwała renta strukturalna. Pozytywna weryfikacja wniosku daje podstawę do wydania postanowienia o spełnieniu warunków do uzyskania renty (§ 19b ust. 1 rozporządzenia). Postanowienie to zawiera także informacje m.in. dotyczące formy, sposobu i terminu przekazania gospodarstwa rolnego oraz zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, także kwalifikacji zawodowych przejmującego, oraz warunków dotyczących wymaganej powierzchni użytków rolnych i innych (§ 19 ust. 3 pkt 1-5 rozporządzenia). Zgodnie natomiast z § 19b ust. 4 rozporządzenia wnioskodawca, w terminie 9 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, powinien przekazać gospodarstwo rolne i zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej oraz przedłożyć do biura powiatowego Agencji dowody potwierdzające przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej, a w przypadku przejęcia gospodarstwa przez następcę również kopię planu rozwoju gospodarstwa, o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. g/. Stosownie do § 20 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia postępowanie finalizuje się decyzją o przyznaniu renty strukturalnej wydaną w terminie 30 dni od dnia przedłożenia przez wnioskodawcę dowodów potwierdzających spełnienie obu ostatnich wymogów. Nie ma natomiast w tym lub w innym przepisie nawiązania do samych czynności przekazania gospodarstwa i stanu zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, od których uzależnione są dalsze losy postępowania administracyjnego. Nie można utożsamiać terminu określonego dla czynności procesowej o charakterze dowodowym z faktem zaistnienia okoliczności, które ta czynność potwierdza. Zarówno w tym rozporządzeniu, jak i w innym akcie prawnym nie ma określonej podstawy prawnej do wydania decyzji odmawiającej przyznania renty strukturalnej w razie przekazania gospodarstwa i zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej po upływie 9 miesięcy od uzyskania postanowienia organu o spełnieniu warunków do uzyskania renty strukturalnej. Zatem z § 19b ust. 4 rozporządzenia nie można łączyć konsekwencji naruszenia terminu prawa materialnego, po upływie którego nie jest dopuszczalne ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki. Nie można też w nim dostrzegać podstawy do czynności procesowych dokonywanych w postępowaniu administracyjnym, gdzie ich skuteczność jest uzależniona od zachowania terminu. W przepisie tym posłużono się normą prawną, w której formułowana jest tylko dyspozycja i nie ma sankcji. Postulatywny charakter tego przepisu wynika z użytego w nim określenia "wnioskodawca powinien", a także z planowanej kolejności przyznawania renty strukturalnej z uwzględnieniem limitu środków przeznaczonych na ten cel w danym województwie (§ 3 oraz § 19a ust. 1-8 rozporządzenia). Podobny pogląd na tle regulacji zawartej w § 20 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191), która odnosi się do identycznej kwestii, został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r. (sygn. akt II GSK 6/09 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela. Na identyczność regulacji podnoszonych w § 20 ust. 7 rozporządzenia z 2004 r. z regulacją zawartą w § 19b ust. 4 rozporządzenia (przed nowelizacją w § 19 ust. 7 – por. Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 750) zwrócono także uwagę w piśmiennictwie (por. W. Kręcisz "Terminy..." str. 60 i nast.), podkreślając przy tym, że postanowienie o spełnieniu przez rolnika warunków do przyznania renty strukturalnej spełnia jedynie funkcję kontrolną państwa w zakresie zabezpieczenia środków finansowych przeznaczonych na renty strukturalne (por. R. Pastuszko "Rejent" 2007/11/95-106). W konkluzji stwierdzić należy, że w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 pkt 5 i 6 rozporządzenia wskutek przyjęcia, że nieprzekazanie gospodarstwa rolnego, niezaprzestanie działalności rolniczej i nieprzedstawienie wymaganych dokumentów potwierdzających przekazanie gospodarstwa i zaprzestania prowadzenia tej działalności w terminie 9 miesięcy określonym w § 19b ust. 4 rozporządzenia uzasadnia wydanie decyzji o odmowie przyznania skarżącemu renty strukturalnej. Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 w zw. z art. 34 rozporządzenia nr 1257/1999 zmienionego rozporządzeniem nr 2223/2004, gdyż na mocy art. 93 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 wskazany przez skarżącego akt wspólnotowy częściowo ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2007 r., a częściowo od dnia 1 stycznia 2010 r. został uchylony. Tym samym brak było podstaw do stosowania tego rozporządzenia w niniejszej sprawie. Ponieważ Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego, których sposób wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku został skutecznie zakwestionowany, zatem zachodzi potrzeba przeprowadzenia ponownej kontroli zgodności tej decyzji także w kontekście przepisów postępowania. Z tych więc przyczyn odnoszenie się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 6-9 k.p.a. należało uznać za przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji dokona kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu przedstawionej powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni § 19b ust. 4 rozporządzenia. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.