II GSK 1859/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Socha po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1598/12 w sprawie ze skargi Z. M. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1598/12, w pkt 1 umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Z. M. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej, zaś w pkt 2 zasądził od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. M. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Z. M. wniósł skargę na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej: p.p.s.a.) ze względu na jego bezprzedmiotowość w związku z przywróceniem wniosku o przyznanie pomocy do ponownej weryfikacji (do rozpatrywania). W załączeniu organ przedstawił pismo z dnia [...] czerwca 2012 r. informujące o pozytywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając umorzenie postępowania sądowego Sąd I instancji podniósł, że przywrócenie wniosku Skarżącego do ponownej weryfikacji jest w swych skutkach tożsame z uchyleniem zaskarżonego aktu ARMiR rozstrzygającego o odmowie przyznania pomocy. W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie doszło do uwzględnienia skargi w całości zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. bowiem po wniesieniu skargi Prezes ARiMR wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone pismo o odmowie przyznania pomocy, uwzględniając tym samym żądanie skargi. Wobec powyższego, dalsze prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego stało się bezprzedmiotowe. Z. M. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 161 § 1 pkt 2 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sprawa stała się bezprzedmiotowa z powodu uwzględnienia skargi w całości przez organ, którego działanie zaskarżono, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że na gruncie tej sprawy nie została spełniona podstawowa przesłanka umożliwiająca uznanie postępowania za bezprzedmiotowej gdyż skarga nie została przez organ uwzględniona w całości. Ten ostatni uwzględnił skargę jedynie w części dotyczącej naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Tym samym organ nie wydał rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem skarżącego, a to dotyczyło przyznania pomocy, której organ nie przyznał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sformułowane w niej zarzuty wyznaczają granice kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Wniesiony środek odwoławczy spełnia wymagania formalne, a przytoczone w nim podstawy prawne umożliwiały dokonanie kontroli legalności zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 54 § 3, p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał kontroli, na skutek skargi Z. M., pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2012 r., wydane w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stwarza możliwość dokonania autokontroli przez organ, którego akt został zaskarżony do sądu administracyjnego. Może on w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jedyny warunek jaki organ winien spełnić przy wydawaniu aktu w ramach autokontroli, to uwzględnienie skargi w całości. Zarówno w doktrynie (A. Kabat, Instytucje autokontroli w ujęciu ustawy o NSA [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Prof. J. Filipka, s. 312. K. Sobieralski, Uprawnienia samokontrolne organu w postępowaniu administracyjnym PiP 2004, z. 1, s. 60 i nast.; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze LexisNexix, W-wa 2006, s. 162 i nast., jak i orzecznictwie (przykładowo wyroki NSA z 3 marca 1989 r. IV SA 1176/88, GAP 1989, nr 25/26, z 30 stycznia 1984 r. II SA 1754/83, GAP 1987, nr 10 s. 46, z dnia 1 grudnia 1986 r. I SA 314/86, niepubl., z dnia 18 lipca 1983 r. I SA 473/83, GAP z 1989 r. nr 10, z dnia 11 grudnia 1997 r. I SA/Po 564/97, uchwała NSA z 20 marca 2000 r. OPS 16/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 94, wyrok z 18 lutego 2004 r. III SA 1804/2, ONSAiWSA 2005 nr 1, poz. 9) powszechnie przyjmuje się, iż warunkiem sine qua non wydania decyzji w trybie autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości. Wprawdzie powołane orzeczenia zostały wydane pod rządami art. 200 § 2 k.p.a., bądź art. 38 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) jednakże w obu poprzednich regulacjach prawnych zawarty był - podobnie jak w obecnie obowiązującej ustawie z 30 sierpnia 2002 r. - warunek uwzględnienia skargi w całości. W wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt III SA 1804/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Tenże Sąd w wyroku z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 712/05 stwierdził, że warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, to znaczy uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi jak i wskazanej w niej podstawy prawnej (Lex nr 194738). Wymóg uwzględnienia przez organ wydający akt w trybie autokontroli skargi w całości nakłada na Sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności takiego aktu, wnikliwej analizy wniesionej skargi tak w zakresie zarzutów, wniosków niej zawartych jak i podstawy prawnej żądania. Wbrew wymaganiom z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. kontroli takiej nie dokonał. Skarga Z. M. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2012 r. zarzucała naruszenie: 1. § 4 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z 13 września 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 169, poz. 1141 ze zm.) poprzez odmowę przyznania pomocy pomimo poniesienia przez skarżącego na skutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych tj. huraganu i deszczu nawalnego w dniu [...] lipca 2011 r., szkód w sadach i plantacjach wieloletnich; 2. przepisu art. 21 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.)w związku z art. 87 ust 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności i oparcie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracania potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" na Protokole szacowania szkód sporządzonym w oparciu o niebędące źródłem obowiązującego prawa wytyczne Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi – informację dla komisji powołanych przez wojewodę dotyczącą ogólnych zasad szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę; 3. przepisu art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego materiału dowodowego; 4. przepisu art. 22 ust 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez niepodanie konkretnych przyczyn odmowy przyznania pomocy. Jako żądanie (wnioski) skargi – na które składały się ww. zarzuty - skarżący podniósł, że wnosi o uchylenie zaskarżonej "odmowy przyznania pomocy oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych". Porównanie treści skargi (tj. jej zarzutów, wniosków i podstawy) z rozstrzygnięciem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawartym w piśmie z [...] czerwca 2012 r. (k. 148 akt administracyjnych) prowadzi do wniosku, iż wydając ww. pismo w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. organ uwzględnił skargę jedynie w części stwierdzając, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu dotyczącym wniosku o przyznania pomocy w ramach PROW na lata 2007-2013 w zakresie działania "Przywracania potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" zostało rozpatrzone pozytywnie. Z uzasadnienia ww. pisma wynika także, iż organ stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania pomocy na wniosek skarżącego nastąpiło z naruszeniem prawa w toku postępowania art. 21 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, gdyż podstawa prawna i faktyczna odmowy przyznania pomocy była nieprawidłowa. Organ nie uznał w całości zarzutów skargi za zasadne, bowiem zaprezentował odmienną od przedstawionej w skardze ocenę prawną aktu podlegającego autokontroli, odmawiając w rezultacie przyznania pomocy w zakresie działania "Przywracania potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych". Przywrócenie wniosku skarżącego do ponownej weryfikacji nie można utożsamić, jak wadliwej uczynił Sąd I instancji, z uchyleniem aktu rozstrzygającego o odmowie przyznania pomocy. Zaś o przyznanie pomocy wnosił skarżący. Brak takiej analizy w zaskarżonym postanowieniu i ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do jednozdaniowego stwierdzenia, iż Prezes ARMiR wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone pismo o odmowie przyznania pomocy uwzględniając tym samym żądanie skargi świadczy o tym, ze Sąd nie dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonego aktu, a sporządzone uzasadnienie, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera koniecznych elementów wskazujących na oparcie orzeczenia na zebranym materiale dowodowym i dokonanej ocenie okoliczności faktycznych. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje tymczasem rękojmię, iż sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala bowiem poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, prześledzić rozumowanie sądu pierwszej instancji. Pełni ono dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych stanowi, iż sąd administracyjny przeprowadza kontrole działalności wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Skoro organ administracji rozważa możliwości uwzględnienia skargi, to powinny one odpowiadać kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny. Te więc kryteria mogą być brane pod uwagę przez organ administracji publicznej w ramach autokontroli (wyrok WSA z 13 grudnia 2005 r. VII SA/Wa 851/05, Lex nr 190835). Jednakże oceniając w trybie autokontroli wydany uprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli zaś nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd, bowiem w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tylko Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś wydający akt na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. winien podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości. Jedynym wyjątkiem w tym względzie będzie pominięcie przez organ orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu, o czym rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 1996 r. FPS 4/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 45). Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sad Administracyjny o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzekał, gdyż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/09, ONSAiWSA 2008/3/42). Poniesione przez stronę koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na zaskarżone postanowienie mogą podlegać zaliczeniu do poniesionych kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na podstawie art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi (por. post. NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 559/07, Lex nr 479004).