II OSK 2554/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1304/12 odrzucające skargę S. P. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] stwierdzającą wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Uchwałą z dnia 21 czerwca 2012 r., nr XIX/116/2012 Rada Gminy Obryte stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego S. P.. Wymieniona uchwała została podjęta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113). Skargą z dnia 28 czerwca 2012 r. S. P. zakwestionował ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, obciążenie organu kosztami postępowania oraz wstrzymanie jej wykonania. Skarga została wniesiona za pośrednictwem organu w dniu 29 czerwca 2012 r., o czym świadczy umieszczona na niej prezentata Urzędu Gminy Obryte. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1304/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W myśl zaś art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej przedmiotem. Zgodnie z art. 1 w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne są zobowiązane do stosowania środków określonych w przepisach szczególnych. Taką szczególną regulację postępowania przed sądami administracyjnymi przewiduje ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Stosownie do postanowień art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. WSA w Warszawie wyjaśnił, iż ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, zgodnie z art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, utraciła moc z dniem 1 sierpnia 2011 r. Z tym też dniem weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112), której art. 384 § 1 stanowi, iż od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnemu w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia, skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Niemniej jednak do zmian w składach rad gmin, rad powiatów i sejmików województw kadencji 2010-2014 (skarżący został wybrany na kadencję 2010-1014) mają nadal zastosowanie przepisy ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tak stanowisko NSA - wyrok z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12). Zgodnie zaś z treścią art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyny, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 1, pkt 1b, pkt 2a i pkt 3, zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Jak wynika z akt sprawy oznaczonych sygnaturą II SA/Wa 1304/12, pismem z dnia 20 lipca 2012 r. (k. 28) Sąd wezwał organ do uzupełnienia akt administracyjnych, poprzez nadesłanie dowodu doręczenia stronie skarżącej zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Rada Gminy Obryte, przy piśmie z dnia 25 lipca 2012 r. (k. 31), nadesłała do Sądu zwrotne potwierdzenie odbioru, z którego wynika, że S. P. odebrał uchwałę w dniu 17 lipca 2012 r. Zestawienie daty doręczenia zaskarżonej uchwały skarżącemu (17 lipca 2012 r.) oraz daty złożenia skargi 29 czerwca 2012 r., pozwala zdaniem WSA w Warszawie stwierdzić, że skarga z dnia 28 czerwca 2012 r. jest przedwczesna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 191 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł S. P.i, kwestionując rozstrzygnięcie WSA w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 oraz 3 p.p.s.a. poprzez nietrafne zastosowanie tychże przepisów i odrzucenie skargi wskutek przyjęcia, że skarga na uchwałę nr XIX/116/2012 Rady Gminy Obryte z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego została wniesiona przedwcześnie podczas gdy ww. skarga została wniesiona we właściwym terminie, tj. w ciągu 7 dni od doręczenia uchwały, które nastąpiło w dniu 25 czerwca 2012 r. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania - włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego; 2. dopuszczenie dowodu z dokumentu urzędowego (zwrotnego potwierdzenia odbioru) na okoliczność wykazania daty w jakiej uchwała nr XIX/116/2012 Rady Gminy Obryte z dnia 21 czerwca 2012 r. została mu doręczona. W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazano, iż na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru przesłanego przez Radę Gminy Obryte, WSA w Warszawie uznał, że skarżący odebrał przedmiotową uchwałę w dniu 17 lipca 2012 r. Zestawiając to następnie z datą wniesienia skargi, Sąd pierwszej instancji wydał kwestionowane postanowienie. Zdaniem skarżącego Rada Gminy Obryte przekazała do WSA w Warszawie niewłaściwe zwrotne potwierdzenie odbioru, które dotyczyło odbioru przez skarżącego w dniu 17 lipca 2012 r. pisma Wójta Gminy Obryte z dnia 16 lipca 2012 r. przekazującego skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy, a nie przesyłającego mu przedmiotową uchwałę (na potwierdzeniu znajduje się odręczna adnotacja "Dot. odp. na skargę"). Natomiast uchwała nr XIX/116/2012 Rady Gminy Obryte z dnia 21 czerwca 2012 r. została doręczona skarżącemu w dniu 25 czerwca 2012 r., co wynika z wcześniejszego zwrotnego potwierdzenia odbioru. Tym samym skarga została wniesiona we właściwym terminie, tj. w ciągu 7 dniu od daty doręczenia uchwały nr XIX/116/2012 Rady Gminy Obryte z dnia 21 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż WSA w Warszawie zbyt pochopnie dał wiarę wyjaśnieniom Rady Gminy Obryte, co do daty doręczenia skarżącemu uchwały o wygaszeniu mandatu i nie przeanalizował w dostateczny sposób nadesłanego przez ten organ zwrotnego potwierdzenia odbioru. Słusznie więc wskazuje S. P., iż dokument ten zawiera dopisek "Dot. odp. na skargę". Powyższy fakt powinien skutkować podjęciem przez Sąd pierwszej instancji działań w celu wyjaśnienia kwestii, doręczenie jakiej przesyłki dokumentuje przedłożone przez Radę Gminy Obryte zwrotne potwierdzenie odbioru. Prawidłowość stanowiska skarżącego wzmacnia również fakt, iż zwrotne potwierdzenie odbioru nadesłane na wezwanie WSA dokumentuje nadanie przesyłki pocztowej w dniu 16 lipca 2012 r. (nr nadawczy 659007734641771595), a więc po bez mała miesiącu od dnia wydania kwestionowanej przez skarżącego uchwały. Jest mało prawdopodobne, by w normalnym toku czynności wysłanie uchwały zajęło aż tyle czasu. Ponownie badając sprawę WSA w Warszawie uwzględni wskazane okoliczności, a także - w miarę potrzeby - ustali przyczyny rozbieżności pomiędzy zwrotnym potwierdzeniem odbioru nadesłanym przez Radę Gminy w dniu 25 lipca 2012 r. (znajdują się na nim dopiski "Dot. odp. na skargę" i "w sprawie s. Podpory", przy czym dokonano ich różnymi odcieniami długopisu), a kopią tego dokumentu przedłożoną przez skarżącego wraz ze skargą kasacyjną w dniu 11 września 2012 r. (znajduje się na nim tylko dopisek "Dot. odp. na skargę", przy czym kopia ta jest potwierdzona za zgodność z oryginałem przez Wójta Gminy Obryte w dniu 6 września 2012 r., a więc po dniu, w którym zwrotne potwierdzenie odbioru znajdowało się w aktach sprawy - k. 51). WSA wyjaśni również, co dokumentuje nadesłane wraz ze skargą kasacyjną zwrotne potwierdzenie odbioru z dnia 22 czerwca 2012 r. (k. 50). Na marginesie NSA zauważa, iż nie podziela stanowiska zgodnie z którym skarga podlega zawsze (niejako automatycznie) odrzuceniu w sytuacji wniesienia jej "przed terminem formalnego doręczenia skarżonego aktu". Podkreślenia wymaga, iż orzeczenie odrzucające skargę w przeważającej liczbie przypadków powoduje całkowite zamknięcie drogi sądowej w sposób formalny. Również w przeważającej liczbie przypadków datą rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi będzie data doręczenia danego aktu stronie postępowania. Takie określenie terminu do wniesienia skargi, przez wskazanie daty początkowej jego biegu, ustanawia zakaz wnoszenia skarg zanim dany akt nie wejdzie do obrotu prawnego, co zasługuje na aprobatę. Niemniej jednak, tak jak w sprawie niniejszej, mogą się zdarzyć przypadki, w których z uwagi na charakter skarżonego aktu i sposób jego zakomunikowania (ogłoszenia) przez organ, skarga wniesiona przed tzw. formalnym doręczeniem aktu, będzie skuteczna. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie, bowiem mamy w niej do czynienia z aktem w postaci uchwały organu kolegialnego w sprawie wygaszenia mandatu przedstawiciela społeczności lokalnej. Akt ten nie dość że został przyjęty i ogłoszony publicznie na sesji Rady w dniu 21 czerwca 2012 r. pod obecność skarżącego (vide protokół nr 19/2012 z posiedzenia XIX sesji Rady Gminy Obryte, dostępny pod http://www.biuletyn.net/nt-bin/_private/obryte/1677.pdf), to również został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej Rady Gminy Obryte w dniu 27 czerwca 2012 r., godz. 9:46 (zobacz rejestr zmian http://www.biuletyn.net/nt-bin/start.asp?podmiot=obryte/&strona=rejestr.asp&typ=menu&a=zobacz&id=1863). Oznacza to - w realiach tej sprawy - że skarga od uchwały wniesiona została w terminie. W świetle powyższego NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie (nie było potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem WSA nie badał jej merytorycznie). NSA nie orzekał także o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty jakie wiązały się z wniesieniem środka odwoławczego będą podlegać rozliczeniu w orzeczeniu merytorycznym WSA w Warszawie.