II SA/Kr 844/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni [...] " w Z. w likwidacji z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 2 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz Rolniczej Spółdzielni [...] w Z. w likwidacji z siedzibą w Ł. kwotę 317 zł /trzysta siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] lutego 2012 r. Burmistrz T. , na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z 24 października 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. dla wsi: [...] ,[...] ,[...] , ustalił dla Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w Z. z siedzibą w Ł. w likwidacji jednorazową opłatę planistyczną na rzecz Gminy T. w wysokości 7 914 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1874 ha, położone w Z. W uzasadnieniu organ podał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy T. dla wsi: [...] ,[...] ,[...] został uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 24 października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]), która weszła w życie w dniu 29 marca 2008 r. W uchwale tej ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości 15% od wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie planu miejscowego Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" w Z. z siedzibą w Ł. w likwidacji zbyła działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1874 ha i, położone w Z. . Organ l instancji powołał się na art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, to pobiera się jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Burmistrz T. uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r. sygn. Akt P58/08 nie ma w sprawie zastosowania z uwagi na odmienne ustalenia w zakresie przeznaczenia działki. Działki nr [...] i [...] położone w Z. zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy T. , który utracił moc 31 grudnia 2003 r. znajdowały się w terenie oznaczonym symbolem planu [...] , który określono jako "teren istniejącego parku podworskiego, adaptowany na cele rekreacji ogólnodostępnej, plan realizacyjny opracować w porozumieniu z konserwatorem zabytków i organem ochrony przyrody". W nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki znajdują się w terenie oznaczonym symbolem planu [...w którym przeznaczenie podstawowe określono jako "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", a przeznaczenie uzupełniające jako "usługi wbudowane -maksymalnie do 30% powierzchni całkowitej budynku, urządzenia towarzyszące, w tym: drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, infrastruktura techniczna, zieleń urządzona". Organ stwierdził, że w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uległo zmianie przeznaczenie przedmiotowych działek z terenów istniejącego parku podworskiego na działki budowlane, a co za tym idzie nastąpił wzrost ich wartości. Opłatę planistyczną ustalono na podstawie operatu szacunkowego z 29 lipca 2011 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wzrost wartości nieruchomości został ustalony na kwotę 52776 zł, w związku z czym przy zastosowaniu stawki procentowej 15% kwota opłaty planistycznej wyniosła po zaokrągleniu 7916 zł. Odwołanie od tej decyzji wniosła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" w Z. z siedzibą w Ł. w likwidacji. Strona odwołująca się zakwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Wskazała, że zestawienia wszystkich 19 wydanych na przestrzeni 3 lat decyzji ustalających opłaty planistyczne wynika, że przeciętna opłata za 1 ar działki budowlanej na terenie wiosek gminy T. wynosi 196 zł, na terenie miasta T. - 297 zł. Nieuprawnione jest zatem określenie tej wartości w odniesieniu do działki stanowiącej przedmiot postępowania na poziomie 422 zł. Zarzuciła również, iż wzięto pod uwagę ceny brutto, mimo, że działki rolne są zwolnione z podatku VAT. Zdaniem strony skarżącej sporządzone operaty szacunkowe są niewiarygodne, gdyż biegły posługuje się nieprawdziwymi danymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia stanu faktycznego i rozważania prawne zawarte w decyzji l instancji. Podał, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wykazany stosownym operatem szacunkowym, zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W poprzednio obowiązującym planie działki nr [...] i [...] przeznaczone była pod rekreację bez możliwości zabudowy. Obecnie zaś, na podstawie aktualnie obowiązującego planu miejscowego na przedmiotowych działkach możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo - usługowej' Taka zmiana przeznaczenia powoduje większe możliwości inwestycyjne, a co za tym idzie powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że wzrost wartości nieruchomości został ustalony na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Kolegium nie wniosło zastrzeżeń do sporządzonego w sprawie operatu. W odwołaniu strona wskazała, że do porównań winno się wziąć nieruchomości z określeniem ich wartości netto, a więc po odliczeniu podatku VAT. Według oceny Kolegium przyjęcie cen brutto jest uzasadnione. Jeżeli jest bowiem mowa o wartości nieruchomości to w istocie jest mowa o jej cenie. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001, Nr 97, póz. 1050), cena to wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę, w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. Biorąc powyższe pod uwagę, skoro to ceny stanowią podstawę wyceny wartości nieruchomości, to zgodnie z podaną wyżej definicją ceny, wartość nieruchomości powinno się szacować na podstawie cen, które obejmują także podatek od towarów i usług (VAT) a więc w cenach brutto. Organ wyjaśnił również, że wymierzenie opłaty planistycznej nie jest uznaniowe, ale obligatoryjne, a sposób wyliczenia ściśle wskazany przez prawo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna [...]" w Z. z siedzibą w Ł. w likwidacji, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono te same argumenty co odwołaniu tj. zawyżenia opłaty w stosunku do obliczonej w innych decyzjach, jak również nieuprawnionego - zdaniem strony skarżącej - przyjęcia za podstawę wyliczeń cen brutto. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. - Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153; poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu l instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że regulacje prawne dotyczące spornej opłaty znajdują się w kilku aktach prawnych. Przepisem podstawowym jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei, stosownie do treści art. 37 ust.1 ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W myśl art. 37 ust. 11 ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do przepisu art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.), przepisy rozdziału 1 działu IV ustawy, określające wartość nieruchomości, stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określenia wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej znajdują też zastosowanie przepisy wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami -rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109), wydane na podstawie art.159 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów miała określić rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: 1) sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny; 2) sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów; 3) sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw; 4) sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia; 5) rodzaje nakładów na nieruchomości; 6) dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności; 7) uwarunkowania określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu mieszanym. W tym miejscu wskazać również należy przepis § 50 omawianego rozporządzenia, który stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości, a w przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Jedną z podstawowych zasad określania wartości nieruchomości, wyrażoną w przepisie art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami jest zasada, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założenia, ze strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W przepisie § 3 ust.2 cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wyrażona została zasada, iż określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. W § 4 rozporządzenia, stanowiącym dopełnienie przepisu art.153 ust.1 u.g.n., określono, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art.153 ust.1 u.g.n.). Stosownie do przepisu art.4 pkt 16) ustawy o gospodarce nieruchomościami ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Stosownie do ustępu 4 § 4 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Na zakończenie tych ogólnych uwag, wspomnieć jeszcze należy, że organ ma obowiązek ustalić stan faktyczny w oparciu o zebrane dowody, w tym również i operat rzeczoznawcy majątkowego, który obejmuje szereg elementów stanu faktycznego. Operat ten jest dowodem na podstawie którego organ dokonuje ustaleń faktycznych i wydaje władcze rozstrzygnięcie. Należy bowiem pamiętać, że to organ administracji publicznej, a nie rzeczoznawca majątkowy decyduje o załatwieniu sprawy. Operat szacunkowy jest dowodem, który powinien pomóc organowi w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej i jako taki podlega ocenie jak każdy inny dowód. Co więcej, organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach została ona oparta oraz skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej. Tak więc organy administracyjne rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. W razie dostrzeżenia pewnych niejasności czy braków operatu winny żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok NSA z dnia 26.01.2006r, sygn. II OSK 459/05). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że przyjęty bez zastrzeżeń przez organy obydwu instancji operat szacunkowy budzi poważne wątpliwości. W tabeli 6 na stronie 12 operatu rzeczoznawca wymienił 12 nieruchomości wziętych do porównań. Oprócz podania położenia, powierzchni nieruchomości będących przedmiotem obrotu i ceny, nie określił żadnych innych cech porównywanych nieruchomości. W związku z tym nie wiadomo, czy nieruchomości te spełniają kryterium nieruchomości podobnych. Bliżej opisane zostały jedynie dwie nieruchomości - o cenie maksymalnej i minimalnej. Nadto, na stronie 13 operatu jako czynnik wpływający na wzrost wartości szacowanej nieruchomości rzeczoznawca wymienił kształt i wielkość działki (waga cechy 20%). Zauważyć w związku z tym należy, że działka nr [...] oraz [...] powstała z podziału znacznie większej nieruchomości - działki [...]. Podział ten nastąpił nie wcześniej niż 9 sierpnia 2010 r. gdyż w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału działki [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której znajduje się adnotacja, że mapę sporządzono, na podstawie postanowienia Burmistrza Gminy T. z dnia 9 sierpnia 2010 r. opiniującego wstępny projekt podziału. Opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (por. wyrok NSAz dnia 28.09.2009 r. sygn. II OSK 1517/07, LEX nr 573573). Ponadto Skarżący już w odwołaniu podnosił, że zgodnie z zestawieniem wszystkich wydanych decyzji naliczających opłatę planistyczną, z dnia 22 lutego 2012r., sporządzonym przez Burmistrza T. przeciętna opłata za 1 ar działki budowlanej na terenie wiosek gminy T. wynosi 196 zł, na terenie miasta T. 297 zł podczas gdy za działki Skarżącej położone w Z. wynosi 422 zł. Organ II Instancji do okoliczności tej się nie doniósł, podczas gdy rzeczywiście taka różnica w opłatach może budzić wątpliwości Skarżącego, które winny być wyjaśnione. Niezasadny jest natomiast zarzut skargi, że rzeczoznawca niewłaściwie przyjął za podstawę wyliczeń ceny brutto. Jak już wcześniej podano, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Podatek VAT jest częścią ceny (jest "cenotwórczy"), zatem wartość tych nieruchomości, które podlegają temu podatkowi zawsze będzie wartością odzwierciedlająca cenę brutto. W oparciu o powyższe, stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu l instancji została podjęta w oparciu o prawidłowo sporządzony elaborat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, nie może być uwzględnione. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny wziąć pod uwagę wyżej wskazane okoliczności i zażądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu szacunkowego oraz wyjaśnić kwestie związane z tak znacznymi różnicami w opłatach planistycznych naliczanych w innych decyzjach. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.