I SAB/Wa 244/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi B. K. i J. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku B. K. i J. R. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul.[...] , hip. "[...]" - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących B. K. i J. R. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz po 240 (dwieście czterdzieści) złotych na rzecz każdej ze skarżących tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1978 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika W. z dnia [...] listopada 1978 r. pozostawiającej bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul.[...] , oznaczoną jako "[...]". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] uznał wniesione przez B. K. oraz J. R. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin do dnia 30 kwietnia 2012 r. Prezydent m[...] w trakcie prowadzonego postępowania zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. oraz do Archiwum Państwowego o nadesłanie określonych dokumentów. Ponadto pismami z dnia 2 lutego 2012 r. i z dnia 12 czerwca 2012 r., informował pełnomocników stron postępowania na podstawie art. 36 § 1 kpa o kolejnych terminach wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W ostatnim piśmie z dnia 12 czerwca 2012 r. wskazano termin jej załatwienia do dnia 31 sierpnia 2012 r. W skierowanej w dniu 18 maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, J. R. oraz B. K. wskazały, że Prezydent W. nie zakończył postępowania merytorycznym rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę z dnia 15 czerwca 2012 r. Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 , poz. 270 dalej ppsa) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność wyczerpaniem środków odwoławczych w rozumieniu cytowanego przepisu jest wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa. Zażalenie takie strona złożyła do Wojewody[...]. Sytuacja taka świadczy o wyczerpaniu środka odwoławczego, co upoważnia Sąd do uznania skargi za dopuszczalną. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Zgodnie zatem z art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Drugą ze wskazanych noweli do art. 149 dodano zdanie drugie w następującym brzmieniu: "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nie znane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości" nie zdecydował się na sformułowanie definicji legalnej. Tym samym określenie znaczenia tego zwrotu musi stać się przedmiotem wykładni. Zmierzając do ustalenia znaczenia zwrotów "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" w zmodyfikowanym stanie prawnym należy mieć na względzie założenie językowej i jurydycznej racjonalności ustawodawcy sprowadzające się do przypisania obu zwrotom odmiennego znaczenia normatywnego. W doktrynie wskazuje się, że wskazówek przydatnych dla zrekonstruowania znaczenia ustawowego wyrażenia "przewlekłość postępowania" można dopatrzyć się w uzasadnieniu projektu zmian wskazujących jej charakterystyczne cechy, mianowicie "wykonywanie szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie". Chodziłoby zatem o sytuację, w której organy działają opieszale lub tylko pozorują działanie, którą ustawodawca odróżnił od stanu bezczynności charakteryzującego się brakiem jakichkolwiek działań (szerzej Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP z 2011, nr 6, s. 30-43). Wskazuje się tu, że rozstrzygnięcie rozważanej różnicy znaczeniowej może polegać na przyjęciu stanowiska, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, tezy do art. 37). Takie też rozumienie zdaje się przyjmować orzecznictwo uznając, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 143/11). Problem odróżnienia "bezczynności" od "przewlekłości" rodzi problemy dotyczące przedmiotu i granic rozpoznania niniejszej skargi. Skarżące w niniejszej sprawie domagały się stwierdzenia bezczynności organu. Jednak to sąd w ramach złożonej skargi dokonuje oceny działania organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w sprawie doszło do przewlekłości, o której mowa w art. 37 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 8 i 149 § 1 p.p.s.a. Z dokumentów załączonych do skargi oraz znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że po stwierdzeniu w dniu [...] czerwca 2011 r. nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1978 roku oraz decyzji Naczelnika W. z dnia [...] listopada 1978 r. pozostawiającej bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] zaszła konieczność ponownego rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Od momentu przekazania akt z Ministerstwa Infrastruktury do organu, Prezydent W. w dniu 19 lipca 2011 r. zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. o nadesłanie informacji z ewidencji gruntów oraz mapy. Zaś w dniu 12 września 2011 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie informacji dotyczącej przeznaczenia terenu. Kilkakrotnie informował strony o nowych terminach załatwienia sprawy. Ostatni termin wskazany przez organ to 31 sierpnia 2012 r. Zważywszy zatem na okres czasu liczony od daty wpływu do organu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]czerwiec 2011 r.) oraz duże odstępy czasu pomiędzy czynnościami organu, nie budzi wątpliwości, że sprawa prowadzona jest w sposób przewlekły . Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. organ został zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 2 miesięcznym od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Wyznaczając taki termin sąd uznał, że będzie on wystarczający do zakończenia postępowania w sprawie biorąc pod uwagę fakt ewentualnej konieczności sporządzenia opinii przez biegłego rzeczoznawcę. W stwierdzonych okolicznościach faktycznych, sąd w pkt II wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie wskazany zwrot nie został przez ustawodawcę zdefiniowany to jednak, idąc za utrwalonymi w judykaturze i piśmiennictwie poglądami należy pojmować go jako oczywiste, jaskrawe naruszenie prawa, w tym przypadku relatywizowane do czasu lub sposobu działania organu w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej. Termin "rażący" definiowany jest w języku polskim jako cecha ujemna, dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, bardzo duża lub niewątpliwa. W przedmiotowej sprawie sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, ponieważ sprawa ma charakter historyczny i skomplikowany, co powoduje konieczność zgromadzenia obszernego materiału dowodowego. Prezydent W. od dnia wpłynięcia wniosku do dnia wyrokowania rozpoczął działania mające na celu zgromadzenie dokumentacji potrzebnej do merytorycznego rozpoznania sprawy. W jego postępowaniu - zdaniem sądu - nie można dopatrzyć się zatem rażącego naruszenia prawa. Z tych względów orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 149 § 1 ppsa.