II OSK 2708/12

Dnia 10 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 557/12 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę kasacyjną. II OSK 2708 / 12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez J. P. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., którą to decyzją uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. i stwierdzono w części nieważność decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 1987 r. Zastępca Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Południe zatwierdził plan realizacyjny i zezwolił J. R. na budowę budynku gospodarczego, murowanego, parterowego, na istniejących fundamentach, na terenie działki przyl. ul. P. w W. "czasowo na okres 10 lat". Po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. w W., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. Jak wskazał organ, decyzja z dnia [...] listopada 1987 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 - zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 20 lutego 1975 r.). Wskazując na treść art. 28 tej ustawy oraz § 43 ust. 2 pkt 5 tego rozporządzenia, Wojewoda stwierdził, że w dacie wydania weryfikowanej decyzji, przepisy prawa dopuszczały możliwość wydania pozwolenia na budowę na okres czasowy. Konsekwencją decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego była rozbiórka obiektu po upływie 10 lat. W ocenie organu brak jest, zatem podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej wzniesienia budynku na czas określony. Po rozpatrzeniu odwołania Sp. z o.o. [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. w zakresie zawartego w niej stwierdzenia "czasowo na okres 10 lat". Jak wskazał organ odwoławczy, zakres omawianego postępowania wynika z treści wniosku Spółki i ograniczony jest wyłącznie do części decyzji z dnia [...] listopada 1987 r., w której organ określił termin, na który wydano pozwolenie na budowę "czasowo na okres 10 lat". Wskazując z kolei na treść art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 20 ust. 2 rozporządzeniem z dnia 20 lutego 1975 r. organ odwoławczy uznał, iż w dacie wydania badanego pozwolenia na budowę, brak było w przepisach legalnej definicji obiektu tymczasowego. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że objęty pozwoleniem na budowę parterowy budynek gospodarczy jest obiektem niepodpiwniczonym, posiadającym fundamenty - ławy i ściany fundamentowe zagłębione na 1 m w powierzchni terenu, ściany parteru z bloczków gazobetonowych obmurowanych cegłą. Niewątpliwie, zatem sporny budynek gospodarczy zaprojektowano jako budynek trwale połączony z gruntem. Ponadto z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie wynika, aby intencją inwestora była budowa budynku tymczasowego przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórka. W szczególności we wniosku nie wskazano, że sporny obiekt ma powstać na okres 10 lat. Z powyższego wynika zatem, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana niezgodnie z żądaniem zawartym we wniosku. Zdaniem organu do przedmiotowej inwestycji nie miała zastosowania norma § 20 ust. 2 w.w. rozporządzenia, która dopuszcza wydanie terminowego pozwolenia na budowę, ale tylko w stosunku do obiektów tymczasowych. Przepis ten nie mógł, zatem stanowić podstawy prawnej dla zakreślenia terminu istnienia budynku objętego decyzją z dnia [...] listopada 1987 r. Stąd też przedmiotowa decyzja w części stwierdzającej "czasowo na okres 10 lat" została wydana z rażącym naruszeniem § 20 ust. 2 tego rozporządzenia. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. P., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej organy obu instancji prowadziły postępowanie względem nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji, jak również niewłaściwie ustaliły strony postępowania oraz w sposób niewłaściwy zinterpretowały przepisy odnoszące się do wydania decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż organ II instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie niepełnej oceny materiału dowodowego sprawy przez co naruszono art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rozumiany jako podstawa materialnoprawna decyzji. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w kontrolowanej sprawie organ II instancji doszedł do odmiennego niż organ I instancji wniosku, że badane pozwolenie na budowę z 1987 r. dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Fakt, że w sprawie pojawiły się dwa odmienne poglądy organów oraz to, że organ I instancji również w poprzednich fazach sprawy konsekwentnie odmawiał stwierdzenia nieważności tej decyzji, winno skłaniać organ odwoławczy do precyzyjnego wyważenia argumentacji w zakresie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej czasu, na jaki wyrażono zgodę budowlaną. W takiej sytuacji krytyczna ocena argumentacji organu I instancji przez organ II instancji nie mogła sprowadzać się tylko do analizy prawnej zagadnienia tymczasowości obiektów budowlanych na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r., lecz winna zostać przeprowadzona w oparciu o akta sprawy przez porównanie treści norm prawnych z postępowaniem w tej konkretnej sprawie, również z uwzględnieniem realiów planistycznych oraz społeczno- gospodarczych drugiej połowy lat 80 - tych ub. wieku, w których decyzja ta była podejmowana. Przeprowadzenie takiej analizy nie mogło, bowiem prowadzić do wniosku, iż budynek zaprojektowany nie był budynkiem tymczasowym, a zatem, że § 20 ust. 2 rozporządzenia nie miał zastosowania. W badanej decyzji, w linii tytułowej obok słowa decyzja dopisano za jej numerem słowa "czasowo na okres 10 lat". Dalej powołano przepisy § 16, 20, 43 i 48 wspomnianego rozporządzenia stanowiące podstawę prawną tej decyzji. Zadaniem organu było, zatem dokonanie oceny, czy sformułowanie znajdujące się w tytule decyzji w zestawieniu z powołanymi przepisami, a także po analizie całości akt, stanowi naruszenie obowiązującego wówczas prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ II instancji nie dokonał prawidłowo analizy zawartych w aktach sprawy dowodów, pomijając okoliczności prowadzące do wydania przedmiotowej decyzji, przede wszystkim nie uwzględniając wyników postępowania lokalizacyjnego bez oceny, którego wnioski dotyczące naruszenia prawa w pozwoleniu budowlanym nie mogły okazać się trafne. Jak zasadnie podniesiono w skardze i innych pismach skarżącej, pozwolenia na budowę udzielano wówczas tylko na terenach przewidzianych na ten cel w planie zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczano jednak takie sytuacje, że ustalenia planistyczne mogły ograniczać zamierzenia inwestora, a zgody budowlanej udzielano na czas określony. Przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99, ze zm.) zezwalał na wznoszenie obiektów tymczasowych także na terenach nie przeznaczonych pod budownictwo, jeżeli tylko zachowane zostaną wymagania prawa budowlanego, a obiekty te, ze względu na okres ich użytkowania, nie kolidują z realizacją celów przyjętych w planach miejscowych i służą prawidłowemu wykorzystaniu gruntów przez właściciela. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy inwestorowi udzielano wskazań lokalizacyjnych zawierających informacje wynikające z planów społeczno- gospodarczych i planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczących miejsca, na którym inwestycja może być realizowana oraz warunki jej realizacji, które po analizie przez inwestora (art. 42 tej ustawy) stanowiły podstawę jego dalszych działań inwestycyjnych. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. dopuszczały budowę i istnienie stałych i tymczasowych budynków (art. 2). W § 44 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia przewidywano, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych oraz tymczasowych budynków. W § 20 ust. 2 tego rozporządzenia wskazano, że pozwolenie na budowę ustala terminy, do których mogą istnieć obiekty tymczasowe, na podstawie zaś § 43 ust. 2 pkt 4 ustalano terminy, do których mogą istnieć obiekty realizowane jako tymczasowe. Analiza powyższego stanu prawnego, uwzględniającego nie tylko przepisy Prawa budowlanego, a także innych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym treści pisma z 29 czerwca 1987 r., dają dopiero podstawę oceny ważności przedmiotowego pozwolenia na budowę. Nie ma przy tym znaczenia ani rodzaj czy trwałość materiałów użytych do jego wzniesienia, ani też intencja inwestora, co do zamiaru budowy, skoro jak to wyżej wywiedziono warunki zabudowy określił właściwy organ w 1987 r., a które inwestor akceptował. Powyższe uwagi winien uwzględnić organ w ponownym postępowaniu oceniając również, czy samo umieszczenie warunku "czasowo na okres 10 lat" w sentencji decyzji może prowadzić do uznania, że naruszenie to w konfrontacji z materiałem dowodowym sprawy można uznać za kwalifikowane naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka z o.o. [...] z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, iż przy rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a organ II instancji dokonał niepełnej oceny materiału dowodowego, co skutkuje niewłaściwym zastosowaniem normy prawa materialnego, a tym samym istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, b. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w skarżonym wyroku uzasadnienia, iż doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. przez organ II instancji, wskazania jakie dowody zostały nieprzeprowadzone lub pominięte, oraz jakie dowody i w jakim zakresie zostały nieprawidłowo ocenione. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z § 20 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20.02.1975 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż określenie terminu obowiązywania pozwolenia na budowę nie jest rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej pod nieobecność uczestnika lub jego pełnomocnika, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji stwierdzono, że w kontrolowanej w sprawie decyzji mamy do czynienia z nadaniem czasowego charakteru całej decyzji, a nie jej elementu tj. określeniem terminu, do którego mogą istnieć tymczasowe obiekty budowlane. Z charakteru pozwolenia na budowę i podstaw prawnych jego wydawania również nie wynika możliwość ograniczenie w czasie jej obowiązywania. Natomiast Sąd wskazując, iż organ II instancji nie dokonał analizy założeń planu zagospodarowania przestrzennego, pomija to, iż uchwała ta nie stanowiła wiążącego planu, a miała jedynie charakter perspektywiczny. Wobec powyższego organ wydający pozwolenie na budowę każdorazowo oceniał sposób zagospodarowania nieruchomości. Udzielenie, zatem warunkowego pozwolenia na budowę (np. poprzez określenie czasookresu jego ważności) jest traktowane jako wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa, a więc jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarówno obowiązujące przepisy prawa budowlanego, jak i Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywały możliwości określania w decyzji o pozwoleniu na budowę czasookresu jej ważności. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła J. P., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Wbrew ocenie autora niniejszej kasacji, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jakie zdaniem Sądu pierwszej instancji dowody zostały przez organ odwoławczy pominięte i dlaczego (w świetle przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji z dnia [...] listopada 1987 r.) brak ustosunkowania się do nich stanowił o takiej wadliwości przeprowadzonego postępowania, iż koniecznym było jego powtórzenie. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazywał zarówno na konieczność uwzględnienia realiów planistycznych i społeczno- gospodarczych okresu, w którym decyzja została wydana, jak również treści konkretnych zapisów weryfikowanej decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. oraz wymienionych w niej podstaw prawnych, czy też wyników przeprowadzonego uprzednio postępowania lokalizacyjnego (pismo z dnia 29 czerwca 1987 r. informacja o terenie nr [...]). Wymieniane przy tym przez Sąd okoliczności nie mogły stanowić zamkniętego katalogu z uwagi na konieczność powtórzenia postępowania przez organ i możliwości jego ewentualnego uzupełnienia. Zauważyć również trzeba, iż wszystkie te elementy znajdują swoje powiązanie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przypomnieć trzeba, iż w świetle utrwalonych poglądów orzecznictwa ziszczenie się przesłanki przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ma miejsce, gdy zostaną poddane ocenie trzy elementy: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który stosowany jest w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy w takim, który nie wymaga przeprowadzenia wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 oraz z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1683/11- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając przedstawione wyżej uwarunkowania stwierdzić należy, iż oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., bowiem w skarżonym wyroku prawidłowo uznano, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił się od przeprowadzenia prawidłowej i pełnej oceny materiału dowodowego naruszając tym samym wymienione przepisy procedury administracyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 20 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji w żądnym miejscu swojego uzasadnienia nie formułował twierdzeń, iż "określenie obowiązywania pozwolenia na budowę wydanego osobie fizycznej nie jest rażącym naruszeniem prawa", jak stwierdza to autor kasacji. W związku z argumentacją prezentowaną w uzasadnieniu kasacji podkreślić trzeba, iż to czy weryfikowana w sprawie decyzja z dnia [...] listopada 1987 r. obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na obecnym etapie postępowania nie zostało przesądzone i stanie się przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego w ponownie prowadzonym postępowaniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.