II GSK 121/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1010/12 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci nagany 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz K. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1010/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi K. B., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W związku ze skargą Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. z [...] sierpnia 2008 r. Minister Infrastruktury wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego K. B. Agencja zgłosiła zastrzeżenia odnośnie prawidłowości czynności szacowania nieruchomości, zawartych w operacie szacunkowym z [...] maja 2008 r., dotyczącym określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej. Według Agencji naruszenie przepisów prawa przy wykonywaniu czynności szacowania doprowadziły do określenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości gruntowej na rażąco niskim poziomie, tj. 65,00 zł/m². Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2009 r. orzekł o udzieleniu rzeczoznawcy majątkowemu K. B. kary dyscyplinarnej w postaci nagany. W związku z wnioskiem K. B. o ponowne rozpoznania sprawy, Minister zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy K. B., wykonując czynności szacowania zawarte w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2008 r. dotyczącym określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej, nie wypełnił obowiązków określonych w art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej u.g.n.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 384/10 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji stwierdził, iż Minister Infrastruktury ustalił, iż rzeczoznawca majątkowy wykonując czynności szacowania zawarte w operacie – "nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu nie wynikało, czy rzeczoznawca majątkowy nie wypełnił wszystkich obowiązków wymienionych w tym przepisie, czy tylko niektórych z nich, a jeżeli tak, to których. Minister Infrastruktury podał również, że "najwłaściwszą karą dyscyplinarną jaka powinna być orzeczona wobec rzeczoznawcy majątkowego K. B., przy uwzględnieniu winy rzeczoznawcy majątkowego stwierdzonej w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, jest kara nagany". Zdaniem WSA, organ administracji publicznej orzekając o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych wymienionych enumeratywnie w art. 178 ust. 1 i 2 u.g.n., powinien wziąć pod uwagę przede wszystkim ciężar gatunkowy naruszenia obowiązków zawodowych i standardów zawodowych, ich rozmiar i zakres. Dla wyboru właściwej kary dyscyplinarnej, zasadnicze znaczenie mają okoliczności dotyczące charakteru czynu. Jednocześnie w ocenie Sądu I instancji, przepisy u.g.n. mające zastosowanie w sprawie, nie dają organowi administracji publicznej możliwości badania winy, czy stopnia winy rzeczoznawcy majątkowego, jak również badania okoliczności osobistych obciążających, czy też łagodzących. WSA przyznał rację skarżącemu, że Minister winien wskazać przyczyny zastosowania jednej z kar wymienionych w katalogu, dlaczego zastosowana kara jest najwłaściwsza, bowiem brak takiej oceny w uzasadnieniu decyzji powoduje niemożność oceny przesłanek, jakimi kierował się organ. Minister Infrastruktury nie uzasadnił wystarczająco orzeczonej wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej, jak również nie sprecyzował naruszeń, których konsekwencją powinna być orzeczona kara. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 199/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w W. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zostało sporządzone zgodnie z wymogami ustawowymi. Zdaniem NSA, skoro organ sam nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego, gdyż jest to zadanie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, a w uzasadnieniu decyzji odwołuje się do ustaleń Komisji i podziela jej stanowisko co do zasadności wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany z uwagi na charakter naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego, to stawiając temu organowi zarzut niewłaściwego uzasadnienia decyzji (z naruszeniem art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) niewystarczające jest jedynie stwierdzenie, że organ nie uzasadnił wystarczająco orzeczonej kary i nie sprecyzował naruszeń, których konsekwencją powinna być orzeczona kara dyscyplinarna. W ocenie NSA, Sąd I instancji stawiając organowi administracji publicznej zarzut wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, mimo specyfiki i odmienności postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, nie przedstawił argumentacji, która stanowiła podstawę do pozostawienia zarzutu, że organ nie przedstawił własnych ustaleń co do stwierdzonych naruszeń, w sytuacji gdy dysponował ustaleniami i wynikami postępowania wyjaśniającego Komisji. Ponadto Sąd odwoławczy wskazał, że WSA dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, powinien był dokonać oceny zarzutów w oparciu o całość zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera przedstawienia wszystkich zarzutów skargi. Nadto uzasadnienie to sprowadza się do powtórzenia za organem stanu sprawy, a wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia ogranicza się do przedstawienia przepisów prawa bez dokonania ich własnej wykładni, a jedynie przywołania stanowiska i poglądów sądów administracyjnych zaprezentowanych w innych sprawach. Zawarte w uzasadnieniu wyroku wytyczne dla organu, wskazują jedynie ogólnie, by ponownie rozpoznając sprawę wziął pod uwagę stanowisko Sądu i cytowane orzecznictwo sądów administracyjnych. NSA zaznaczył, że wskazania, co do dalszego postępowania i ocena prawna, której następstwem są wytyczne dla organu, muszą być zredagowane w sposób jasny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, czego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło. Sąd I instancji w wytycznych dla organu administracji publicznej nie wskazał kierunku, w jakim ma iść organ administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę, jak i nie wskazał, jak ma postępować, by nie uchybić przepisom postępowania zawartym w k.p.a., jak również przepisom procedury zawartym w u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1010/12, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 199/11, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że w drugim protokole końcowym KOZ wskazano na naruszenie przez rzeczoznawcę § 56 ust. 1 pkt 7 i § 55 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak analizy: - rynku lokalnego sporządzonego na podstawie transakcji przedstawionych w formie wykresu; - cech nieruchomości będących przedmiotem tych transakcji; - wpływu tych cech na poziom uzyskiwanych cen transakcyjnych (występuje tylko negatywna analiza rynku pozwalająca odrzucić nieruchomości niepodobne); - określającej atrybuty wpływające na wartość w przyjętej próbie reprezentatywnej oraz wag tych atrybutów, zwłaszcza atrybutu przeznaczenie; - różnic ofert; - w zakresie rodzaju cech nieruchomości (A-C)i ich wag (jest tylko wynik analizy) oraz poprzez brak uzasadnienia przyjęcia poszczególnych transakcji. Tymczasem z drugiej opinii Komisji Arbitrażowej przy PFSRzM wynika, że w pkt VI.1. i VI.2. operatu dokonano analizy rynku oraz analizy cen transakcyjnych gruntów z obszaru B., a także analizy w zakresie czasowym od początku 2007 r., co zobrazowano na wykresie. Autorzy opinii stwierdzili, że analizie poddano 51 transakcji, których nie przedstawiono, za wyjątkiem 3 wybranych do porównań. Nie przedstawiono też transakcji stanowiących podstawę do obliczenia delty C = 300 zł/m². Eksperci Komisji Arbitrażowej stwierdzili, że rynek, na którym oszacowano wartość nieruchomości, został źle określony. Zdaniem Sądu, uszło uwadze Ministra, że pomiędzy oceną KOZ a oceną Komisji Arbitrażowej przy PFSRzM są istotne różnice w ocenie zarzutów skargi Agencji dotyczących problematyki analizy lokalnego rynku nieruchomości. Minister pominął to, że Komisja Arbitrażowa, inaczej niż KOZ, kwalifikuje błąd dotyczący złego określenia rynku z naruszeniem standardu TNI, a nie z naruszeniem przepisów prawa. Skoro zatem eksperci z zakresu rzeczoznawstwa majątkowego działający w ramach dwóch różnych Komisji inaczej oceniają to zagadnienie, to Minister Infrastruktury winien ocenić, czy w takim przypadku można uznać za zasadny zarzut naruszenia § 56 ust. 1 pkt 7 i § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 11, poz. 66; dalej: rozporządzenie) poprzez niejasne określenie cech rynkowych nieruchomości i ich wag oraz braku gradacji poszczególnych stanów cech rynkowych i opisu pod tym względem nieruchomości porównawczych, zwłaszcza że w opinii KOZ nie zdefiniowano, co należy rozumieć przez "analizę rynku", a samo rozporządzenie w § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 tylko ogólnie wskazuje, że operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, ze wskazaniem uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, bez szczegółowego wyliczenia, jakie konkretne dane winny składać się na poszczególne elementy wyceny. Skoro zatem nie były jednoznaczne oceny dotyczące podniesionych wyżej zagadnień, to – zdaniem Sądu – bez uprzedniej oceny przez Ministra Infrastruktury rozbieżności w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można było rzeczoznawcy majątkowemu postawić zarzutu naruszenia § 56 ust. 1 pkt 7 i § 55 ust. 2 rozporządzenia. Brak oceny ustaleń poczynionych w protokołach końcowych KOZ w kontekście przedłożonego stanowiska zawartego w drugiej opinii Komisji Arbitrażowej świadczy o naruszeniu przez Ministra przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów dotyczących przeprowadzonej przez skarżącego analizy rynku, w tym wyboru cech i ich wag, jeżeli chodzi o nieruchomości porównawcze, ponieważ Minister nie dostrzegł i nie wyjaśnił rozbieżności w tym zakresie. Skoro postępowanie o zastosowanie kary dyscyplinarnej było obciążone istotnymi błędami proceduralnymi, to nie była możliwa merytoryczna ocena powyższego zarzutu. Za zasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący postawienia rzeczoznawcy majątkowemu w postępowaniu odwoławczym zarzutu naruszenia § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia poprzez brak uzasadnienia wyniku wyceny. Sąd zwrócił uwagę, że na gruncie spraw dotyczących orzekania o odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie może rozwijać czy uzupełniać zarzutów, ponad te, które zostały zgłoszone w skardze stanowiącej podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. W treści pism ANR z dnia [...] sierpnia 2008 r. i Komisji Majątkowej z dnia [...] września 2008 r. nie został wskazany zarzut tego rodzaju. Takie działanie Ministra należało zakwalifikować jako naruszenie art. 15 oraz art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący postawienia dopiero w postępowaniu odwoławczym zarzutu braku uzasadnienia dla przyjęcia transakcji "A" o niskiej cenie. Uszło uwadze Ministra, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie K. B. został tego prawa pozbawiony, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że Minister Infrastruktury orzekając o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego K. B. kary nagany, nie uzasadnił w sposób dostateczny, dlaczego ta właśnie kara jest adekwatna w kontekście naruszeń stwierdzonych w działaniu skarżącego. Minister orzekając o zastosowaniu konkretnej kary dyscyplinarnej, nie może oceniać subiektywnej winy osoby, wobec której wszczęto postępowanie dyscyplinarne. Tymczasem w obu wydanych w sprawie decyzjach Minister Infrastruktury za podstawę odpowiedzialności skarżącego przyjął winę skarżącego (czy też zakres stwierdzonej winy). Minister co prawda w obu decyzjach podzielił zarzuty postawione w protokołach końcowych KOZ, jednak w żaden sposób nie ocenił, ile z postawionych przez ANR i Komisję Majątkową zarzutów potwierdził wynik postępowania wyjaśniającego, czy i które udokumentowane zarzuty miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik szacowania nieruchomości oraz jakie były skutki tych naruszeń dla zleceniodawcy (np. czy wycena została wykorzystana dla celu w jakim ją sporządzono) i skutki społeczne. Nie wiadomo też, czy na zastosowaną karę dyscyplinarną miało wpływ to, że w stosunku do skarżącego nie toczyło się wcześniej jakiekolwiek postępowanie dyscyplinarne w związku z naruszeniem przez niego obowiązków zawodowych (oświadczenie rzeczoznawcy zawarte w protokole nr [...]). Brak analizy odpowiedzialności zawodowej skarżącego w zakresie możliwości zastosowania kary upomnienia i odniesienia się do stanowiska skarżącego, który uważał, że popełnione uchybienia nie kwalifikują się do orzeczenia tego rodzaju kary. Zdaniem Sądu, ogólnikowe stwierdzenie w drugiej z wydanych decyzji, że wysokość kary uzależniona jest od wagi popełnionych uchybień oraz ich wpływu na jakość szacowania, było niewystarczające. Wobec tego Sąd uznał, że Minister orzekł karę nagany, działając z naruszeniem art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 178 ust. 1 pkt 2 u.g.n., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (następca prawny Ministra Infrastruktury), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie obydwu decyzji organu wynikające z błędnego uznania, że organ był zobowiązany do oceny ustaleń Komisji Arbitrażowej; 2) art. 194 ust. 2 u.g.n. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4 oraz § 13 ust. 1 pkt 5 i 7 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej rozwinęła i uzupełniła zarzuty ponad te, które zostały zgłoszone w skardze stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 15 oraz art. 7 i 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie obydwu decyzji organu wynikające z błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 4) art. 178 ust. 1 i 2 w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie wykazano adekwatności zastosowanej kary w kontekście naruszeń stwierdzonych w działaniu ukaranego; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 178 ust. 2 pkt 2 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że organ przy orzeczeniu kary dyscyplinarnej nie ma prawa oceniać stopnia winy ukaranego. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez to, iż wobec rozbieżności między oceną Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz stanowiskiem Komisji Arbitralnej przy PFSRzM odnośnie prawidłowości sporządzenia przez skarżącego operatu szacunkowego w zakresie analizy i charakterystyki rynku oraz wyboru cech rynkowych i ich wag stwierdził, iż Minister Infrastruktury powinien ocenić te rozbieżności na tle zebranego w sprawie materiału, gdyż bez tej oceny nie można było skarżącemu postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 7 i § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Okoliczność zaś, iż w świetle art. 194 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami postępowanie wyjaśniające przeprowadza Komisja Odpowiedzialności oraz że stosownie do art. 195a ust. 1 tej ustawy Minister na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, nie oznacza, iż Minister jest związany ustaleniami i oceną dokonaną przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Zauważyć bowiem należy, iż w postępowaniu przed tym Ministrem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały wyłączone, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stad też brak ustosunkowania się organu do powyższego stanowiska Komisji Arbitrażowej oznacza, iż organ nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy sporna okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, iż "Komisja przeanalizowała całość akt zgromadzonych w sprawie, w tym wyjaśnienia zawarte w dokumentacji Komisji Arbitrażowej przy PFSRzM, gdyż nie znajduje on potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, iż brak jest oceny ustaleń poczynionych w protokołach KOZ w kontekście przedłożonego stanowiska w drugiej opinii Komisji Arbitrażowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż kwestia zasadności zarzutu naruszenia przez skarżącego – rzeczoznawcę majątkowego § 56 ust. 1 pkt 7 i § 55 ust. 2 omawianego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, która była przedmiotem oceny Komisji Arbitrażowej, będzie miała wpływ na zakres odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącej i ewentualnie rodzaj zastosowanej kary. Jeżeli zaś chodzi o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, to nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż organ naruszył zasadę dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 k.p.a.) w sprawie zarzutu dotyczącego przyjęcia przez skarżącego transakcji "A" o niskiej cenie, skoro zarzut ten był rozpatrywany już w pierwszym postępowaniu (zarzut nr 2), co znalazło odzwierciedlenie w sporządzonym przez Komisję protokole końcowym i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. Natomiast odmienne uzasadnienie zasadności tego zarzutu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy w żadnym wypadku nie oznacza pozbawienia strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Nie można też podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż Komisja Odpowiedzialności Zawodowej "nie może rozwijać, czy uzupełniać zarzutów, ponad te, które zostały zgłoszone w skardze stanowiącej podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego". Uszło bowiem uwadze Sądu I instancji, iż postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy jest wszczynane z urzędu przez właściwego ministra, przy czym dopiero po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do KOZ, w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 194 ust. 1a ustawy), przy czym takie postępowanie dotyczy wypełnienia przez rzeczoznawcę obowiązków, o których mowa w art. 158, 175, 181, 186 i art. 186a tej ustawy. Tak więc o zakresie prowadzonego przez KOZ postępowania wyjaśniającego decyduje zakres wszczętego przez właściwego ministra postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, a nie sama treść skargi podmiotu, który zainicjował wszczęcie takiego postępowania (w niniejszej sprawie Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddziału Terenowego w W.). W przedmiotowej zaś sprawie Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] września 2008 r. wszczął postępowanie i zalecił, aby KOZ w postępowaniu wyjaśniającym zbadała, czy rzeczoznawca majątkowy wykonując czynności z zakresu szacowania nieruchomości w sprawie przedstawionej przez skarżącego, wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei, jeżeli chodzi o kwestię wymierzenia skarżącemu kary, należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż zadaniem Komisji Odpowiedzialności Zawodowej jest ocena zasadności zarzutów, ustalenie czy zostały one udokumentowane oraz jakie przepisy prawa naruszył rzeczoznawca majątkowy, co jednoznacznie wynika z § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. Zauważyć przy tym należy, iż KOZ jedynie wnioskuje o zastosowanie jednej z kar dyscyplinarnych (§ 13 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia), a karę dyscyplinarną o jakiej mowa w art. 178 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymierza właściwy minister i w konsekwencji to minister powinien należycie uzasadnić rodzaj zastosowanej kary. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji mógł uznać, iż ogólnikowe stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że wysokość kary jest uzależniona od wagi popełnionych uchybień oraz wpływu na jakość szacowania nieruchomości, jest niewystarczające. Nie oznacza to jednak, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż Minister orzekając o zastosowaniu kary dyscyplinarnej nie może ocenić subiektywnej winy osoby, wobec której wszczęto postępowanie dyscyplinarne. Zauważyć bowiem należy, że odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego ma charakter represyjny (sankcjonująco-dyscyplinujący), a zatem dla wymierzenia kary musi wystąpić element zawinienia. Wymierzona z tytułu tej odpowiedzialności kara musi być więc indywidualizowana. Nie jest to bowiem kara administracyjna, stosowana automatycznie, z mocy prawa wobec każdego, kto narusza obowiązki określone w przepisach prawa. Wynika to zresztą z treści art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym jest m.in. mowa o wykonywaniu czynności "ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tej czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości". W pojęciach zaś "szczególnej staranności", "zasad etyki" oraz "zasad bezstronności" mieści się element subiektywny w postaci winy. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.