II OSK 2998/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 215/12 w sprawie ze skargi K. i A. M. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz A. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 215/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi K. i A. M. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z [...] stycznia 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, a w punkcie 3 i 4 wyroku orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że postanowieniem z [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy na podstawie art. 123 oraz art. 149 § 3 k.p.a., art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku K. i A. M. o wznowienie postępowania odmówił wznowienia postępowania w sprawie swojej decyzji z [...] sierpnia 2011 r. udzielającej N. w B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w Brodnicy wskazując, że stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie była tylko ww. N. Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy po rozpoznaniu zażalenia K. i A. M. na podstawie art. 123 w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wywodząc, iż prawo żądania wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wcześniej decyzją ostateczną przysługuje stronie, co wynika to z art. 147 k.p.a.; wnioskodawcy natomiast w niniejszej sprawie nie mają przymiotu strony. Składając skargę K. i A. M. zarzucili naruszenia art. 6 w związku z art. 8 k.p.a. i art. 2 oraz 7 Konstytucji poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie poza administracyjnym; art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż budynek wybudowany i rozebrany był identyczny, jeżeli chodzi o jego wysokość w sytuacji, w której różnica ta wnosi prawie 2 m; art. 6, 8, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 152 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzje Starosty z [...] lipca 2010 r. oraz Wojewody z [...] października 2010 r. były wykonywalne; art. 8 w związku z art. 107 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji poprzez przyjęcie, iż realizowanie jakichkolwiek robót budowlanych w budynku po wstrzymaniu wykonania decyzji przez Sąd jest dopuszczalne; art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż w dniach 23 grudnia 2010 r. i później były wykonywane roboty przy budowie dachu; art. 64 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji poprzez pominięcie faktu, iż część inwestycji znajduje się na działce skarżących (dach); § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Min. Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez stworzenie zagrożenia pożarowego dla nieruchomości skarżących. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie obu postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia podniósł, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem było wznowienie postępowania, natomiast nie wydanie pozwolenia na użytkowanie. Sąd zaznaczył, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest po myśli art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) inwestor. A zatem w ocenie Sądu rację ma organ, gdy stwierdza, że stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie była tylko N. jak inwestor. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża jednak krąg podmiotów jedynie do inwestora, ale zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężenie wynikające z ww. regulacji prawnej może mieć jednak zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. W wyroku z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, iż proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, jak i podmiotowo sytuacja zachodzi wówczas, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, iż istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Sąd zaznaczył, że sprawa zakończona zaskarżonym postanowieniem toczyła się nie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, lecz była to sprawa o wznowienie postępowania zakończonego takim pozwoleniem a zatem zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja wznowienia postępowania uregulowana jest w przepisach art. 145–152, tj. w Rozdziale 12 noszącym tytuł "Wznowienia postępowania". Ponieważ przepisy te nie określają, kto jest stroną tego postępowania, to będzie miał tu zastosowanie przepisy art. 28 k.p.a. Według tego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd poniósł, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nie uzasadnił dlaczego odmówił skarżącym przyznania statusu strony, co stanowi naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 126 i art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Organ zaniechał analizy przepisu art. 28 k.p.a. Sąd podkreślił, że postanowienie o wznowieniu postępowania jest tylko aktem procesowym, nierozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania a jedynie otwierającym to postępowanie. W wyroku z 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (ONSA 1987, nr 2, poz. 80), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "1. Postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania; 2. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a." A zatem postępowanie o wszczęciu postępowania wywiera jedynie skutki procesowe i na tym etapie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie przesądza się o bycie i prawnym decyzji ostatecznej. W skardze kasacyjnej Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy zaskarżył powyższe orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że nieprawomocne orzeczenie w sprawie o uchylenie pozwolenia na budowę stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, co stanowiło podstawę do wydania postanowienia kwestionowanego przez skarżących; b) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się do podstawy wznowienia postępowania wskazanej przez skarżących we wniosku, 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie stroną jest każdy podmiot czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, podczas gdy postępowanie wznowieniowa nie powinno być rozpatrywane bez uwzględnienia przedmiotu postępowania w trybie zwykłym. Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd orzekł o uchyleniu obu postanowień, pomijając fakt, że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania powołali się na okoliczności, które nie mogły stanowić podstawy takiego żądania w świetle k.p.a. oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wskazali, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 907/11 Sąd uchylił decyzję organów obu instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku. Organ podniósł, iż powyższe orzeczenie nie jest jednak prawomocne, gdyż zostały złożone skargi kasacyjne, a w świetle art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko orzeczenia prawomocne wiążą sąd, który je wydał oraz inne sądy i organy państwowe. Ponadto organ zauważył, że powołanym orzeczeniem zostały uchylone decyzje organu administracji architektoniczno-budowlanego (Starosty i Wojewody), a wniosek o wznowienie postępowania dotyczył sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi moc wiążąca orzeczeń obejmuje wyłącznie ten organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie skarżący powołują się na nieprawomocny wyrok jako podstawę wznowienia przed innym organem, który nie jest tym wyrokiem związany. Wobec powyższego zdaniem organu skarżący nie wykazali podstawy do wznowienia postępowania, a badanie czy skarżący posiadają przymiot strony w tej sytuacji było bez znaczenia. Organ nie zgodził się również z twierdzeniami Sądu, który w uzasadnieniu skarżonego wyroku bardzo szeroko zakreślił krąg podmiotów, które mogłyby występować jako strona. Sąd uznał, że nie należało stosować przepisu art. 59 ust. 7 – Prawa budowlanego, lecz ustalać podmioty uprawnione na podstawie ogólnego przepisu art. 28 k.p.a. W ocenie organu nie można zaakceptować takiego stanowiska Sądu, bowiem nakazuje ono traktować sprawę o wznowienie postępowania w całkowitym oderwaniu od sprawy prowadzonej w trybie zwykłym. Postępowanie o wydanie zezwolenia na użytkowanie toczy się wyłącznie pomiędzy inwestorem a organem. Inne podmioty mogą wnosić swoje zastrzeżenia na etapie prowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Kwestia użytkowania dotyczy wyłącznie inwestora, gdyż nie może ujemnie wpłynąć na sytuację innych podmiotów, stąd ustawodawca tak zawęził krąg podmiotów mogących występować w sprawie jako strona. Zdaniem organu Sąd całkowicie pomijając w rozważaniach kwestię wskazanej podstawy do wznowienia postępowania naruszył art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybienie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż, jak zostało wykazane, brak właściwej podstawy we wniosku o wznowienie postępowania skutkuje wydaniem odmowy takiego wznowienia. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła K. M., która zgadza się ze stanowiskiem Sądu w kwestii art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podkreśliła, że przepisy te nie mogły zostać naruszone, albowiem Sąd ocenił wyłącznie to, czy w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 28 k.p.a. czy też tylko art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd nie wypowiedział się co do konkretnej podstawy wznowienia postępowania albowiem wyjaśnienia wymagało czy skarżący mają prawo do wznowienia postępowania jako osoby, które nie brały udziału w postępowaniu zwykłym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 170 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie jest zasadny. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia była odmowa wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z [...] sierpnia 2011 r. (znak: [...]) udzielającej N. w B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w Brodnicy. Nie było zatem podstaw do rozważenia i oceny wystąpienia podstawy wznowienia postępowania wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 170 i 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Artykuł 59 ust. 7 stanowi "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Regulacja ta zawiera normę prawną, która przez ustanowienie expressis verbis ograniczenia podmiotowego, nie podlega wykładni. Taka ocena stosowania art. 59 ust. 7 nie może zostać uznana jako reguła, wyłączająca uwzględnienie wartości, które podlegają szczególnej ochronie prawnej uzasadnionej i wyprowadzonej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Taką wykładnię przeprowadził w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Zasadnie wywodząc, że w nadzwyczajnych trybach postępowania udzielona została ochrona prawna jednostce mającej interes prawny w zaskarżeniu wadliwych decyzji administracyjnych. Uzasadnia to oparcie wykładni art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane na wykładni nieograniczającej się wyłącznie do wykładni językowej, ale też uwzględniającej wykładnię systemową i wykładnię celowościową. Podejście systemowe nakazywało przeprowadzić wykładnię art. 59 ust. 7 uwzględniającą regulację art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny. Wykładnia celowościowa nakazywała uwzględnienie wartości konstytucyjnych ochrony prawnej jednostki, która szuka jej na drodze administracyjnej uzasadnionej właściwością do podjęcia środków prawnych przez organ administracji publicznej. Przyjęte ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane należy zatem odnosić do spraw, w których nie jest kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadkach kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wyprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko do inwestora, ale również tych, którzy wywodzą ingerencję decyzją o użytkowaniu w konkretny, aktualny interes prawny wywodzony z przepisów ustawy – Prawo budowlane i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.