I SA/Wa 749/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Fundacji [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], zmieniającej ostateczną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr [...], orzekającą o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] cmentarza [...] w K., przy ul. [...], położonego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha, w granicach oznaczonych czerwonym kolorem na planie stanowiącym załącznik do decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w L., decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. wpisał do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] opisane wyżej dobro kultury, tj. cmentarz [...] w K.. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. zmienił powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 1991 r. poprzez zmianę tekstu orzeczenia decyzji oraz zmianę załącznika do w/w decyzji zawierającego opis i mapę, w sposób szczegółowo opisany w przedmiotowej decyzji. Odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożyła Fundacja [...], wyrażając polemikę z ustaleniami poczynionymi przez organ konserwatorski. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 155 kpa oraz art. 134 kpa i podkreślił, że w doktrynie dominuje pogląd, iż negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn, zarówno o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Stanowisko to podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w tezie zawartej w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06. Organ odwoławczy zaznaczył, że legitymację procesową do udziału w postępowaniu posiada strona, którą w myśl art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek, a także podmiot działający na prawach strony. Z akt sprawy wynika, że stroną niniejszego postępowania jest Gmina K., która jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Fundacja [...] nie posiada natomiast tytułu prawnego do tej nieruchomości. Fundacja, jako organizacja społeczna, nie została dopuszczona do udziału w tym postępowaniu w trybie art. 31 § 2 kpa. [...] Wojewódzki Konserwator zabytków nie wydał postanowienia, o którym mowa w powołanym przepisie. Tym samym – zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Fundacja [...] nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r. Okoliczność ta stanowi podmiotową przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Organ wyjaśnił jednocześnie, że uwzględnienie wniosku Fundacji [...] o dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony, złożonego przy piśmie z dnia 22 września 2011 r. nie jest możliwe, gdyż postanowienie w tej sprawie powinien wydać, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Fundacja [...] zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 28 kpa, art. 134 kpa i art. 8 kpa oraz wnosząc jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżąca wykazała swój interes prawny jako podmiot, którego statutową działalnością jest opieka m.in. nad wybranymi cmentarzami [...] oraz że organ nie rozważył, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. zawiadomił Fundację o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji, traktując skarżącą jako stronę. Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie ze swoim statutem sprawuje bezpośrednią opiekę nad wybranymi cmentarzami, obiektami sakralnymi [...] i innymi zabytkami [...] oraz miejscami martyrologii [...] i [...] w Polsce. Przesłanie zaś skarżącej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. i pouczenie o przysługującym odwołaniu stanowi potwierdzenie bycia stroną postępowania i posiadania przez Fundację interesu prawnego. Organ drugiej instancji naruszył zatem art. 28 kpa. Zdaniem skarżącej ponadto art. 134 kpa nie może stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania. Jeżeli zaś były wątpliwości co do przymiotu strony to – w ocenie skarżącej - organ powinien pouczyć Fundację o możliwości złożenia wniosku w trybie art. 31 kpa, bądź wszcząć takie postępowanie z urzędu. Skarżąca była traktowana jako strona przez organ pierwszej instancji, a następnie organ drugiej instancji stwierdził, że nie posiada ona przymiotu strony. Takie zachowanie organów narusza art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy zobowiązany jest natomiast zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy wniesione zostało w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 kpa. Stosownie zaś do treści art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Fundację [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], zmieniającej ostateczną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr [...], orzekającą o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] cmentarza [...] w K.. Organ odwoławczy uznał bowiem, że Fundacja [...] nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania. Zauważyć zatem należy, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Podstawowe przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym oraz ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Przyczyny podmiotowe to oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, czy też niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 kpa z przyczyn podmiotowych (braku legitymacji odwoławczej) może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Ustalenie interesu prawnego wnoszącego odwołanie, wynikającego z prawa materialnego, nie zawsze jest możliwe już na etapie postępowania wstępnego. Gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu drugiej instancji jest podjęcie postępowania odwoławczego, a w razie ustalenia, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego – zakończenie postępowania odwoławczego w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50). Powyższy pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. W rozpoznawanej sprawie tymczasem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Fundację [...], nie dokonał jakiejkolwiek analizy w kwestii posiadania przez wskazany podmiot interesu prawnego przyjmując, że przymiot strony przysługuje jedynie Gminie K., która jest właścicielem nieruchomości. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że skoro Fundacja nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości oraz jako organizacja społeczna nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 2 kpa, to nie posiada ona legitymacji do wniesienia odwołania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie przeprowadził jakichkolwiek ustaleń co do podnoszonych w złożonej skardze okoliczności, które wskazywać mogą, że skarżącej przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ drugiej instancji pominął zupełnie fakt, że Fundacja brała dotychczas udział w postępowaniu - doręczone jej zostało zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 10 grudnia 2010 r., jak i decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. W żaden sposób nie została też zbadana i wyjaśniona podnoszona w skardze kwestia związana ze statutem Fundacji, z którego skarżąca wywodzi swój interes prawny, a którego brak jest w aktach administracyjnych sprawy. Organ odwoławczy powyższych okoliczności w ogóle nie analizował. Tym samym – zdaniem Sądu - zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 kpa i art. 28 kpa oraz art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ustali w toku postępowania odwoławczego czy Fundacja [...] legitymuje się interesem prawnym w sprawie. W przypadku stwierdzenia, że odwołujący się podmiot jest stroną postępowania organ rozpozna sprawę co do meritum. W sytuacji zaś ustalenia, że Fundacja nie jest stroną postępowania - umorzy postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.