VII SA/Wa 912/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi T. W. i G. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia złożonego w dniu 16 listopada 2011 r. przez T. W. obejmującego zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodu zimowego na istniejącym tarasie jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wskazał, że po analizie złożonych do zgłoszenia dokumentów, uznał, że inwestor planuje rozbudowę budynku mieszkalnego polegająca na zabudowie istniejącego tarasu (konstrukcja z profili aluminiowych). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania G. M. oraz T. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że poczynione ustalenia organu I instancji są właściwe, a wydane rozstrzygnięcie zgodne z prawem. W ocenie organu zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem przewiduje budowę ogrodu zimowego, przy użyciu profili aluminiowych systemu Flandria, na istniejącym tarasie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, położonego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...]. Organ wskazał, że pod pojęciem oranżeria należy rozumieć ogrzewany budynek o szklanym dachu i ścianach służący ochronie delikatnych i egzotycznych roślin (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 436/06; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1206/09). Zdaniem organu w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mowa jest o budynku, a nie zabudowie tarasu. Ponadto obiekt powstały w wyniku zabudowy tarasu nie będzie miał wszystkich ścian szklanych albowiem przylegałby do murowanej ściany istniejącego domu jednorodzinnego. Na poparcie powyższej wykładni organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1206/09, zgodnie z którym skoro ostatni fragment przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi o łącznej liczbie obiektów na działce, niemogącej przekroczyć dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, to liczba obiektów na działce oznacza liczbę wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych). Na koniec swoich rozważań Wojewoda wskazał, że po wykonaniu robót budowlanych zgodnie z załączonym do zgłoszenia projektem koncepcyjnym doszłoby do powiększenia kubatury całego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na tarasie powstałoby odrębne przeszklone pomieszczenie. Tym samym w praktyce mamy do czynienia z rozbudową budynku o przedmiotowe pomieszczenie, a także z jego nadbudową na istniejącym tarasie. Powyższe zostało uwidocznione na dołączonym projekcie koncepcyjnym planowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. M. i T. W.. W ocenie skarżących budowa ogrodu zimowego o powierzchni 16 m2 podlega zgłoszeniu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W skardze zostało podniesione, że niewątpliwie oranżerie (ogrody zimowe), będąc obiektami przydomowymi, nie muszą być jednocześnie obiektami wolno stojącymi, ale mogą mieć charakter przeszklonej przybudówki do budynku, umieszczonej albo na gruncie, albo na tarasie, pełniąc funkcję całorocznego zielonego ogrodu. Przydomowe oranżerie (ogrody zimowe) nie muszą zatem być usytuowane wyłącznie na gruncie, nie muszą być obiektami wolno stojącymi. To pozwala na ich umiejscawianie także na tarasach. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga jest zasadna. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie czy oranżeria (ogród zimowy), jako obiekt budowlany podlega zgłoszeniu, jak twierdzą skarżący, czy do jego powstania konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie ze stanowiskiem organu. Zasadą Prawa budowlanego jest to że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zasada ta została zapisana w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który brzmi: roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca przewidział jednak wyjątek od tej zasady polegający na możliwości budowy bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę i w art. 29 Prawa budowlanego zawarł katalog zamknięty obiektów oraz robót budowlanych stanowiących ten wyjątek. Jednakże nie oznacza to że objęte ww. przepisem obiekty jak i roboty budowlane nie podlegają żadnej kontroli, ponieważ zgodnie z art. 30 ust. 1 ww. ustawy większość z nich podlega obowiązkowi dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia właściwemu organowi budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Obszernej i wnikliwej interpretacji przepisów Prawa budowlanego dotyczących oranżerii (ogrodów zimowych) dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 586/10. Wynika z niej, że gdyby ustawodawca w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uzależnił zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę, od charakteru budynku jako wolnostojącego, to wymóg ten poprzedzony zostałby dwukropkiem, który oznaczałby, iż wszystkie wymienione po nim obiekty będą musiały charakteryzować się wskazaną przesłanką – wolno stojących. Natomiast w analizowanym przepisie takie odniesienie zawarte zostało jedynie w stosunku do parterowych budynków gospodarczych, które stanowią budynki w rozumieniu Prawa budowlanego. Z treści powyższej regulacji nie wynika zatem, by warunkiem zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę był wolnostojący charakter obiektów. Z redakcji tego przepisu wynika, że jedynym wymogiem, jaki powinny spełniać oranżerie jest powierzchnia ich zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2, a łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Stwierdzić zatem należy, że do realizacji planowanej na tarasie budynku oranżerii nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Inwestycja taka nie stanowi bowiem nadbudowy budynku czy też rozbudowy tarasu. Wskazać należy również, że z powołaną wyżej regulacją nie stoi w sprzeczności usytuowanie oranżerii na tarasach, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Reasumując stwierdzić należy, że oranżeria (ogród zimowy), jako obiekt budowlany podlegający instytucji zgłoszenia z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie musi być usytuowana bezpośrednio na gruncie, zatem możliwe jest jej sytuowanie również na tarasach budynków mieszkalnych. Stanowisko organu rozróżniające oranżerie (ogrody zimowe) na wymagające pozwolenia na budowę, gdy są usytuowane na istniejącym obiekcie oraz na podlegające procedurze zgłoszenia, gdy są usytuowane na gruncie jest błędne. Dopuszczalności sytuowania ogrodów zimowych na tarasach nie stoi na przeszkodzie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem nie stanowi, iż oranżeria czy inny obiekt musi być posadowiony na gruncie a jedynie określa aby w granicach działki łączna liczba obiektów nie przekraczała dwóch na każde 500 m2 powierzchni zabudowy. Ustawodawca nie wskazał, że chodzi tu o powierzchnię niezabudowaną. Podkreślić z całą mocą należy, że w świetle powołanego przepisu, nie ma znaczenia czy planowana oranżeria jest posadowiona bezpośrednio na gruncie działki na której posadowiony jest budynek mieszkalny, czy na tarasie stanowiącym element istniejącego budynku. Z powyższych względów wskazana przez inwestora budowa, określona jako budowa ogrodu zimowego nie musi być posadowiona na gruncie i jeżeli spełniać będzie pozostałe wymogi z art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może być wbudowana na podstawie zgłoszenia z art. 30 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Koleją rzeczą wymagającą wyjaśnienia był powołany przez Wojewodę wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1206/09, uzasadniający trafność stanowiska organów obu instancji. Jednak wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 586/10. Sąd naczelny dokonał całkowicie odmiennej interpretacji regulacji oranżerii niż przedstawiona w wyroku Sądu I instancji i organów orzekających w rozpoznawanej sprawie. Należy również zaznaczyć, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego znalazło aprobatę w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 482/11, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1123/11). Organy przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy naruszyły art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez dokonanie wadliwej jego wykładni. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zobowiązane są do uwzględnienia stanowiska Sądu, iż oranżerie bez względu na ich umieszczenie podlegają procedurze zgłoszenia o ile spełniają wymóg, że ich łączna liczba w granicach działki nie przekraczała dwóch na każde 500 m2 powierzchni zabudowy. Zatem rzeczą organów będzie sprawdzenie czy zgłoszona przez inwestora budowa oranżerii (ogrodu zimowego) spełnia ten wymów i odpowiednio do poczynionych ustaleń organy albo przyjmą zgłoszenie, jeśli warunek został spełniony, albo wniosą sprzeciw gdy planowana inwestycja nie spełnia ww. warunku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.