I OSK 2849/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 843/12 o odrzuceniu skargi K.F. na pismo Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej z dnia 24 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji dotyczącej skierowania do realizacji zadań służbowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 843/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K.F. na pismo Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej z dnia 24 lutego 2012 r. nr [...]w przedmiocie udzielenia informacji dotyczącej skierowania do realizacji zadań służbowych. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że K.F. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił pismo nr [...]Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej z dnia 24 lutego 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że zaskarżone pismo ma charakter jedynie informacyjny, dotyczący zasad wydawania rozkazów dziennych oraz obowiązków funkcjonariusza Straży Granicznej zobligowanego do wykonywania poleceń wynikających z podległości służbowej i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd I instancji odrzucając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, określone postanowienia, inne akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty tych jednostek w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów w przypadku niewydania decyzji administracyjnych, określonych postanowień i innych aktów z zakresu administracji publicznej oraz niedokonania czynności z zakresu administracji publicznej. Następnie wskazał, iż będące przedmiotem skargi pismo Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej z dnia 24 lutego 2012 r. nr KG[...] w zakresie skierowania do realizacji zadał służbowych nie należy do kategorii wyżej wskazanych decyzji, postanowień i innych aktów podlegających kognicji sądów administracyjnych. Sąd I instancji przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 1996 roku, sygn. akt SA/Ka 2218/95 (LEX nr 29734) wyraził pogląd, że: "Treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierającego co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, spełnia ono bowiem minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a.". Tymczasem, w ocenie Sądu, zaskarżone pismo nie zawiera rozstrzygnięcia w sprawie, ma ono bowiem charakter informacyjny i zostało podpisane przez Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej, który nie jest organem właściwym do przenoszenia, kierowania do realizacji zadań służbowych czy określania zakresu obowiązków funkcjonariuszom Straży Granicznej, zatem nie może ono stanowić decyzji administracyjnej, a tym samym podlegać kontroli sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, uznając skargę na pismo informacyjne organu za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł K.F., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, poprzez błędną subsumcję polegającą na uznaniu, że pismo Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej z dnia 24 lutego 2012 r. nie jest decyzją ostateczną, podlegającą kontroli sądów administracyjnych. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono m. in., że źródłem służby funkcjonariusza SG jest mianowanie, które bezsprzecznie jest decyzją administracyjną (art. 34 ust. 1 ustawy o SG). Konsekwencją powyższego jest tożsama forma decyzji administracyjnej w zakresie zmiany lub rozwiązania stosunku mianowania. Zmiana stosunku mianowania może polegać na zmianie stanowiska służbowego oraz zmianie miejsca pełnienia służby, co w pragmatyce służbowej określa art. 40 ust. 1 ustawy o SG. Powyższe rozwiązanie ustawowe jest jedyną formą zmiany miejsca pełnienia służby funkcjonariusza. Faktyczne więc źródło zmiany stosunku służbowego skarżącego poprzez delegowanie winno odbyć się w formie rozkazu personalnego o delegowaniu na określony czas. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje on sprawę w granicach tej skargi biorąc z urzędu jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że zakres działania sądów administracyjnych na podstawie powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 wskazanej ustawy. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, skarga kasacyjna, jak to już wskazano, upatruje je w błędnym przyjęciu, że powołane pismo z 24 lutego 2012 r. nie jest decyzją administracyjną, ewentualnie innym aktem wymienionym w pkt 4 art. 3 § 2 P.p.s.a. Istota sprawy sprowadza się więc do oceny charakteru prawnego pisma z dnia 24 lutego 2012 r., a mianowicie, czy ma ono walor decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 107 K.p.a., , czy też stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tak jak to wywodzi skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie pisemne stanowisko organu z dnia 24 lutego 2012 r., posiada większość cech charakterystycznych dla decyzji, jakie zostały określone w art. 107 § 1 K.p.a. Niezbędnym bowiem elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, stanowiącej rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyć trzeba, że jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Stosownie bowiem do przepisu art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z drugiej jednak strony nie wszystkie składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. W świetle orzecznictwa (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81;OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) oraz piśmiennictwa (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 507 i następne) jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo z dnia 24 lutego 2012 r. nie zawierało tych wszystkich elementów. Przede wszystkim należy stwierdzić, że pismo to nie zawierało rozstrzygnięcia, a w istocie było stanowiskiem organu, który pisemnie poinformował skarżącego o stanie faktycznym i prawnym sprawy. Ponadto, pismo to nie zostało podpisane przez osobę działającą z upoważnienia organu- Komendanta Głównego SG. W sprawach załatwianych decyzją administracyjną zastosowanie mają przepisy K.p.a. Przepis art. 268a K.p.a. daje uprawnienie organowi administracji publicznej do upoważnienia w formie pisemnej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny SG nie dokonał takiego pisemnego upoważnienia dla Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej S.K.. Pisma z dnia 24 lutego 2012 r. nie można zatem potraktować jako decyzję również z tej przyczyny, iż zostało podpisane przez osobę działającą bez upoważnienia Komendanta Głównego SG. Przedmiotowe pismo nie jest też innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych przyczyn stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę K.F. na pismo Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej z dnia 24 lutego 2012 r. nr [...]jako niedopuszczalną. Za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o SG, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę z powodu jej niedopuszczalności, nie stosował prawa materialnego, w tym również w/w przepisów. Jedynie na marginesie wskazać należy, że powyższe rozstrzygnięcie nie pozbawia strony domagania się weryfikacji działań organów administracji w przedmiotowym postępowaniu, bowiem stronie, która uznaje, że organ nie załatwia sprawy, a zatem nie wydaje decyzji czy też postanowienia, pomimo, że obowiązek taki nakładają na niego odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, przysługuje zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. i ewentualnie skarga na bezczynność organu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a. Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).