I OSK 2983/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 761/12 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. odstępuje od zasądzenia od A. O. na rzecz Ministra Sprawiedliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 761/12, uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2012 r. [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), odmówił przyjęcia A. O. na aplikację sędziowską i na aplikację prokuratorską. Organ wskazał, że o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, przy uwzględnieniu limitu miejsc na tych aplikacjach. Na aplikację sędziowską w 2011 r. Minister Sprawiedliwości wyznaczył limit 105 miejsc, zaś na prokuratorską 45 miejsc. Natomiast A. O. ukończył aplikację ogólną, zajmując 187 pozycję na liście klasyfikacyjnej ogłoszonej przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Ponieważ limit miejsc na aplikacji sędziowskiej i aplikacji prokuratorskiej uległ wyczerpaniu, po przyjęciu osób umieszczonych wyżej na liście klasyfikacyjnej, wydano decyzję odmowną. Minister Sprawiedliwości, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Na tę decyzję A. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że uzyskana przez niego liczba punktów została błędnie obliczona, gdyż Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury przy ustalaniu listy klasyfikacyjnej brał pod uwagę sumę punktów ze sprawdzianów oraz średnią arytmetyczną punktów uzyskiwanych z praktyk odbytych w toku aplikacji, postępując wbrew dyspozycji art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 761/12, uchylając decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdził, że treść art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 203, poz. 119) – nowelizującej ustawę o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury – nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Sąd uznał zatem, że nie było potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. W ocenie Sądu systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zdanie 2 powołanej ustawy, dokonana przez organy administracji, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy jest błędna. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Sprawiedliwości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 25 ust. 5 i 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, przez błędne przyjęcie, że o kolejności miejsca A. O. na liście klasyfikacyjnej aplikantów nie decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk, podczas gdy taki sposób ustalania miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej wynika wprost z art. 26 ust. 3 tej ustawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że miejsce A. O. na liście klasyfikacyjnej aplikantów powinno być ustalane na podstawie art. 26 ust. 3 zdanie 1 tejże ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dniu 12 października 2011r., a więc jeszcze w toku odbywania aplikacji ogólnej przez A. O. i przed wydaniem decyzji w sprawie jego przyjęcia na aplikacje specjalistyczne, weszła w życie nowelizacja ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, dokonana ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 203, poz. 1192). Wskazano, że ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów przejściowych, zatem znowelizowane przepisy powinny być stosowane w dacie ustalania listy klasyfikacyjnej oraz w dacie wydawania decyzji w sprawie przyjęć na aplikacje specjalistyczne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji natomiast z niewiadomych przyczyn błędnie uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w brzmieniu sprzed nowelizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 25 ust. 5 i 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury i zarzut ten uznać za uzasadniony. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi bowiem, że sąd może uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu tego w sposób oczywisty wynika, że obejmuje on jedynie takie sytuacje, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłby wyrok o innej treści. Wskazać należy, że w czasie odbywania przez A. O. aplikacji ogólnej obowiązywały dwa porządki prawne w sprawie przyjmowania na aplikację: ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) oraz ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 203, poz. 1192), która weszła w życie w dniu 12 października 2011 r. i wprowadziła zmiany do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Treść art. 26 ust. 3 zdanie 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowi, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Natomiast po nowelizacji, art. 26 ust. 3 tej ustawy otrzymał następujące brzmienie: "o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk (...)". Podkreślić należy, że prawodawca, wprowadzając do obowiązującego porządku nowelizację ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, nie zawarł przepisów przejściowych nakazujących stosować dotychczasowe przepisy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie nowej regulacji prawnej. Wskazać należy, że na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (stanowiącego, że Minister Sprawiedliwości określi w drodze rozporządzenia organizację, szczegółowe warunki i tryb odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, szczegółowe warunki odbywania w trakcie aplikacji sędziowskiej stażu na stanowisku referendarza sądowego, jak również sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu, objętych programem poszczególnych aplikacji, mając na względzie zakres wiedzy teoretycznej i praktycznej niezbędnej do zajmowania stanowiska, odpowiednio, asystenta sędziego, asystenta prokuratora, referendarza sądowego, sędziego i prokuratora oraz konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, a także wzór dyplomu ukończenia aplikacji ogólnej), Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 217, poz. 1292), które to rozporządzenie weszło w życie w dniu 12 października 2011 r. Zatem po dokonaniu nowelizacji ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, o kolejności na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów i łącznej oceny przebiegu praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Występująca bowiem w tym przepisie koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej. Wobec tego przepis art. 26 ust. 3 zdanie 1 powołanej ustawy po nowelizacji, zgodnie z jego literalną wykładnią, powinien być rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich zaliczonych sprawdzianów i praktyk (jedna ocena końcowa). Oznacza to, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta jedynie z zaliczonych sprawdzianów, a więc ocena uzyskana przez aplikanta ze sprawdzianu przeprowadzonego w terminie poprawkowym stanowi jedyną ocenę z tego sprawdzianu. Zauważyć należy, że – jak wynika z akt sprawy – A. O. aplikację ogólną odbywał w terminie od dnia 29 listopada 2010 r. do dnia 18 listopada 2011 r. Oznacza to, że w dniu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, to jest w dniu 12 października 2011 r., A. O. odbywał jeszcze aplikację ogólną. Wobec tego powinnością Sądu pierwszej instancji było uzasadnienie, według jakiego porządku prawnego należy liczyć punkty z odbytych zajęć na aplikacji ogólnej i ocenić, czy ma to wpływ na przyjęcie go na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Jednakże Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wywiódł, według jakiego stanu prawnego przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji i dlaczego, choć wskazał, że istota sprowadza się do sposobu liczenia punktów, jakie skarżący uzyskał po zakończeniu aplikacji ogólnej. Zaś przy istotnych zmianach w regulacji prawnej jest to przesądzające o prawidłowości rozpoznania sprawy, a następnie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wskazać w tym miejscu należy, że w przypadku braku przepisów przejściowych obowiązuje zasada bezpośredniego działania nowego prawa. Takie bezpośrednie działanie nowego prawa ma ten sutek, że ustawodawca decyduje, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju, to jest zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Bezpośrednie działanie nowego prawa powoduje, że prawodawca dokonuje szybkiej zmiany prawa i uzyskuje przy tym przejrzysty stan prawny, a w konsekwencji wysoki stopień pewności prawa. Jest to rozwiązanie zapewniające z reguły bezkolizyjne zastąpienie "dawnego" prawa nowymi przepisami. Przypomnieć natomiast w tym miejscu należy, że, zgodnie z art. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z tego przepisu zasadą przyzwoitej legislacji oraz utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasadą jest, iż bezpośrednie stosowanie nowego prawa nie może zaskakiwać strony na jej niekorzyść, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę państwa prawnego. Oznacza to, że przepisy obowiązujące po nowelizacji ustawy mogą zostać zastosowane do stanu faktycznego obowiązującego po wejściu ich w życie, a do stanu faktycznego sprzed nowelizacji tylko wtedy, gdy będzie to korzystne dla strony i nie będzie naruszało zasad rozstrzygania na niekorzyść obywatela. Z tych względów uznać należy za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej wyżej ustawy, odstąpiono od zasądzenia kosztów.