V SA/Wa 859/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; - oddala skargę - Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 8 marca 2012 r. przez wojewódzki Szpital Zespolony w [...] (zwany dalej: skarżącym) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (zwany dalej: Ministrem) nr [...] z [...] lutego 2012r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej: Prezesem Zarządu PFRON) z [...] października 2011 r. odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc sierpień 2010 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym; Skarżący wystąpił do PFRON z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiąc sierpień 2010 r. Decyzją z [...]lutego 2011 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany miesiąc. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek wniesionego odwołania, Minister decyzją z [...] kwietnia 2011 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozstrzyganiu sprawy należy, w celu ustalenia dopuszczalności wypłaty dofinansowania w myśl art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 27, poz. 721 ze zm., zwana dalej: ustawą o rehabilitacji) ustalić źródło finansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz dokonać interpretacji powyższego przepisu z uwzględnieniem wszystkich elementów tworzących ww. normę prawną takich jak: miesięczne dofinansowanie, wynagrodzenie, pracownik, finansowanie i środki publiczne oraz ponownie rozważyć czy strona spełnia warunki do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] października 2011 r. postanowił odmówić wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc sierpień 2010 r. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie dofinansowania zgodnie z jego wnioskiem z 16 września 2010 r. Zdaniem skarżącego organ l instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, jak również nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji Ministra z [...] kwietnia 2011 r. Przede wszystkim dlatego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie ustaliło, że przychody skarżącego są oznaczone z przeznaczeniem na wypłatę wynagrodzeń pracowniczych. Minister Pracy decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem Ministra zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa o rehabilitacji posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; zwana dalej: ustawą o finansach publicznych). Zgodnie z tym artykułem środkami publicznymi są: 1. dochody publiczne; 2. środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); 3. środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; 4. przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych; 5. przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: 1. daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; 2. inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; 3. wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; 4. dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, b) odsetki od środków na rachunkach bankowych, c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; 5. spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; 6. odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; 7. kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; 8. dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Minister wskazał następnie, że skarżący – zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych – jest jednostką sektora finansów publicznych. Zaś z postanowień ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Minister odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego z odwołania, że jego argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, dotychczasowe stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej okazało się być niezasadnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2012 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2011 r. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 2. przepisów prawa materialnego: art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, poprzez jego błędną wykładnię, tj. zastosowanie wykładni językowej, podczas gdy winna być zastosowana wykładnia celowościowa i funkcjonalna oraz art. 32 ust.1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie kryterium dyskryminującego SP ZOZ jako pracodawcy, w dostępie do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, a tym samym naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa. W motywach skargi skarżący podkreślił, że złożone przez niego w toku postępowania wyjaśnienia i dowody z dokumentów potwierdziły, że środki na wynagrodzenia dla zatrudnianych osób niepełnosprawnych pochodzą głównie z przychodów uzyskiwanych przez skarżącego z umów cywilnoprawnych. Zdaniem skarżącego nie ma znaczenia, że środki jakimi dysponuje, poprzez ich pozyskiwanie wskutek realizacji kontraktów cywilnoprawnych, są środkami publicznymi. Następnie skarżący zarzucił, że w zaskarżonych decyzjach organy nie podały przyczyn, dla których do 2010 r. organ pozytywnie rozpatrywał comiesięczne wnioski strony o dofinansowanie, jak również nie podały przyczyn, dla których decyzją tego samego organu z [...] września 2010 r. dofinansowanie stało się niemożliwe, przy nie zmienionym stanie prawnym. Zdaniem skarżącego odmowa refundowania przez Prezesa PERON wspomnianych wynagrodzeń jest niezgodna zarówno z przepisami ustawy o rehabilitacji, Kodeksu pracy, jak i art. 2 i 67 Konstytucji wyrażające zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skarżący nie zgodził się z interpretacją organów art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji i stosowaniu językowej wykładni normy prawnej stanowiącej, że dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia w części, w której jest ono finansowane ze środków publicznych. Taka interpretacja narusza zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości, dyskryminując SP ZOZ jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia (uchwała SN z 11 maja 2005 r., sygn. akt III CZP 11/05), w stosunku do innych przedsiębiorców zatrudniających osoby niepełnosprawne i korzystających ze stosownego dofinansowania ze środków PFRON. W opinii skarżącego w niniejszym stanie faktycznym i prawnym zastosowanie musi znaleźć wykładnia celowościowa, zaprezentowana przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na interpelację poselską, która została zaprezentowana w decyzji Ministra z [...] kwietnia 2011 r. Zdaniem skarżącego organu obu instancji nie przeprowadziły interpretacji celowościowej i funkcjonalnej przepisu art. 26b ustawy o rehabilitacji, jako istotnej dla rozpatrzenia wniosku skarżącego, który uważa że osoby niepełnosprawne stanowią szczególna kategorię pracowników, a stanowienie przepisów prawa poprzez odmienną regulację niektórych przepisów prawa mają tym osobom zapewnić funkcjonowanie na rynku pracy. Ponadto system prawny przewiduje szeroki zakres działań mających na celu zwiększenie zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Z i jednej strony istnieją przepisy zakazujące dyskryminacji, z drugiej przepisy określające zachęty finansowe dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne. I taką właśnie formą jest zdaniem skarżącego możliwość korzystania przez pracodawców z refundacji części wynagrodzeń przez PERON. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie można zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników SP ZOZ. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych, ponieważ SP ZOZ są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych. Z kolei art. 114 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 ze zm.) wyraźnie określa, że środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SP ZOZ jako jednostki sektora publicznego finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. W związku z powyższym Sąd stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. W tym miejscu Sąd wyjaśnia również, iż wystarczające było zastosowanie wykładni językowej, a zatem niepotrzebnym stało się posłużenie wykładnią celowościową. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu między innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych – w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów – ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (v. wyrok WSA w Białymstoku z 9 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 31/10). W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Sąd wyjaśnia, iż organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, postawić zasadnie zarzutu naruszenia tego przepisu. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach regulujących uprawnienia różnych podmiotów. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez organ I instancji wskazówek zawartych w decyzji Ministra z (...) kwietnia 2011 r. uchylającej rozstrzygnięcie i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i pominięcie tych wskazówek przez organ odwoławczy w kolejnej (zaskarżonej) decyzji Sąd wyjaśnia, że decyzja z (...) kwietnia 2011 r. to rozstrzygnięcie kasacyjne o charakterze procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialno-prawnego i nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest dalszym ciągiem, ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan faktyczny i prawny. Tak też uczynił w rozpoznawanej sprawie Prezes Zarządu PFRON. Sąd dostrzega – jak trafnie zarzuca skarżący – że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, jednakże nie można uznać, aby to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodujący konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.