I OSK 1860/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji Międzynarodowego Festiwalu Teatralnego M. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 133/12 odrzucające skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia (...) września 2011 r. Nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 133/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Fundacji Międzynarodowego Festiwalu Teatralnego M. z siedzibą w P.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia (...) września 2011 r. Nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 18 stycznia 2012 r. Fundacja Międzynarodowego Festiwalu Teatralnego M. z siedzibą w Poznaniu złożyła skargę do Sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia (...) września 2011 r. Nr (...), którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 16 maja 2011 r. o odmowie udzielenia S. S. vel. S. dostępu do informacji publicznej – pełnej informacji związanej z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego dotyczącego organizacji koncertów z cyklu "Poznań dla Ziemi" – koncertów Nelly Furtado i Radiohead i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchyloną decyzją odmówiono udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej: nazwy ubezpieczyciela oraz kwot ubezpieczenia koncertów; nazwy "managmentu" artystów bądź firm ich reprezentujących; kwot budżetów wydarzeń bądź poszczególnych pozycji kosztowych i przychodowych budżetu; informacji zawartej w § 9 ust. 1 i 3 umowy z 2008 r., informacji o przekazanych prawach autorskich; wszelkich informacji dotyczących kosztów mogących służyć konkurencji do kalkulacji ceny jednostkowej. Wnosząc przedmiotową skargę strona skarżąca podniosła, iż w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji była uznana za stronę tego postępowania i brała w nim czynny udział. W postępowaniu odwoławczym skarżąca bez swojej winy nie brała udziału, a o decyzji dowiedziała się od organu I instancji, który w dniu 21 grudnia 2011 r. otrzymał odpis decyzji Kolegium z dnia 28 września 2011 r. Fundacja podniosła, iż brak udziału w postępowaniu bez winy strony stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem skarżącej Kolegium w sposób rażący naruszyło jej interes jako strony, uniemożliwiając jakikolwiek udział w postępowaniu przed organem II instancji. Na uzasadnienie zachowania terminu do wniesienia skargi storna podniosła, iż termin ten rozpoczął bieg w dniu doręczenia Prezydentowi Miasta Poznania skarżonej decyzji organu II instancji, tj. w dniu 21 grudnia 2011 r. W skardze Fundacja zawarła także wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia (...) września 20111 r. z uwagi na przedmiot postępowania i rażące naruszenie przez Kolegium prawa skarżącej do udziału w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi. Kolegium stwierdziło, że pomimo braku uczestnictwa skarżącej jako strony w postępowaniu II-instancyjnym, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Strona jako przedsiębiorca poznała całość akt organu odwoławczego, które zostały udostępnione jej w całości przez organ I instancji. Nie ulega wątpliwości, że strona dysponowała także fotokopią zaskarżonej decyzji. Ponadto organ II instancji w dniu 3 lutego 2012 r. doręczył Fundacji odpis zaskarżonej decyzji. W tym stanie faktycznym, organ odwoławczy uznał, iż brak uczestnictwa skarżącej jako strony w przedmiotowym postępowaniu nie zmienia oceny prawnej zawartej w zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż po stronie skarżącej Fundacji nie można dopatrzeć się istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej wszczętych na wniosek nie znajduje zastosowania art. 28 kpa, przy czym zważyć należy, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie dostępu do informacji publicznej przepisy kpa znajdują zastosowanie jedynie w wąskim zakresie. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Oznacza to, że przepisy Kodeksu nie znajdują zastosowania do całości postępowania z wniosku o dostęp do informacji publicznej, a jedynie w zakresie decyzji wydanej w tym postępowaniu. W konsekwencji nie można uznać, by ktokolwiek, poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji, miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję. W ocenie Sądu pierwszej instancji, źródła interesu prawnego skarżącej Fundacji nie można również upatrywać w treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym za tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznawane są informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. W takim przypadku organ rozpatrujący wniosek o udzielenie informacji publicznej ma obowiązek tak przetworzyć informację, aby znalazły się w niej wyłącznie informacje, które nie są zastrzeżone przez przedsiębiorcę. Ewentualne naruszenie tej zasady może skutkować odpowiedzialnością karną czy również odszkodowawczą organu, nie skutkuje natomiast przyznaniem przedsiębiorcy statusu strony w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej na wniosek innego podmiotu. W takim przypadku przedsiębiorca ma wyłącznie interes faktyczny w postępowaniu, w którym rozpatrywany jest wniosek o udzielenie informacji pozostającej z nim w jakimkolwiek związku. Sytuacja ta odnosi się do statusu skarżącej Fundacji w przedmiotowym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Fundacja Międzynarodowego Festiwalu Teatralnego M. z siedzibą w P. zarzucając mu: 1. art. 58 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż po stronie skarżącej nie istniał interes prawny do wniesienia skargi z dnia 18.01.2012 roku od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...).09.2011 roku, podczas gdy źródło jej interesu prawnego tkwi w tajemnicy przedsiębiorstwa, ze względu na którą skarżąca miała prawo odmówić dostępu do informacji publicznej wnioskodawcy, a zarazem miała prawo brać czynny udział w charakterze strony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowego uzasadnienia skarżonego postanowienia polegającego na uznaniu, iż skarżąca nie posiadała legitymacji do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaprezentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd, iż w sprawach o udostępnienie informacji publicznej krąg stron wyznacza art. 28 k.p.a. uznać należy za nietrafny. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w sprawach o udostępnienie informacji publicznej wszczętych na wniosek nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają bowiem charakter lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest regulacją o charakterze szczegółowym, dotyczącą materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej, która odnosi się do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa – zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali) – wyłącza tym samym dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, do których zaliczają się przepisy k.p.a. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej wszczynanego na wniosek jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. Przepisem szczególnym wobec tego przepisu jest art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy). Przepisy k.p.a. nie mają więc zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do k.p.a. tylko w niektórych przypadkach, odnoszących się zazwyczaj do decyzji wydanej w postępowaniu o udzielenie tej informacji np. zgodnie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Nie można więc uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji (w tym także podmiot którego informacja ta pośrednio dotyczy) miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję. Za powyższym poglądem przemawiają również argumenty natury pragmatycznej. Zasadą postępowania toczącego się na skutek złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej jest to, że informację publiczną, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, a której udostępnienia żąda wnioskodawca, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy udostępnia się niezwłocznie w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Biorąc pod uwagę powyższą regulację trudno byłoby sobie wyobrazić sytuację, w której organ wykonując niezwłocznie nałożony art. 10 ust. 2 ustawy obowiązek, zmuszony byłby włączać do udziału w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej inne poza wnioskodawcą podmioty. Także w przypadku o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, gdzie udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu i art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, za nieracjonalne należałoby uznać dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów, których żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna może w jakikolwiek sposób dotyczyć. Przykładowo może to dotyczyć sytuacji, w której wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej treści wyroków sądowych. Przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzyskiwałyby również wszystkie podmioty, które brały udział w sprawach objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej prowadziłoby do sytuacji, w której uzyskanie żądanej informacji byłoby na tyle utrudnione, że wręcz niewykonalne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 50 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 166 nie są trafne i na podstawie art. 182 w zw. z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.