II SA/Sz 729/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., nr[...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał I. L. rozbiórkę [...] o wymiarach [...] z dachem [...] o wysokości [...] , wybudowanego na działce nr [...] w Miejscowości W. przy ul. [...] , bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor I. L. wybudował obiekt bez pozwolenia właściwego organu oraz nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] , zobowiązującego inwestora do przedłożenia określonych dokumentów mających na celu doprowadzenie do zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Jako podstawę wydania decyzji organ wskazał art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W ocenie organu I instancji sporny obiekt nie może być zakwalifikowany jako wiata, gdyż wiatą jest szczególny rodzaj budynku, stanowiący pomieszczenie naziemne nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawiony. Przedmiotowy obiekt posiada wszystkie cztery ściany i jest zamknięty na kłódkę. Zdaniem organu I instancji, wobec wykluczenia możliwości zakwalifikowania obiektu jako wiaty i w związku z tym, że obiekt nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, należało zakwalifikować go jako budowlę. Wynika to, zdaniem organu I instancji, z treści przepisu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, który stanowi, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Organ I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że wymieniony obiekt nie podlega pozwoleniu na budowę, ani zgłoszeniu, gdyż ustawodawca przewidział taki stan rzeczy tylko dla altan i obiektów gospodarczych wyłącznie na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych – art. 29 ust. 1 pkt 4. I. L. odwołał się od powyższej decyzji podnosząc, że wybudowana wiata o powierzchni [...] m², nie ma nic wspólnego z budynkiem, służy za przechowalnię narzędzi i elektronarzędzi potrzebnych do wykonywania robót budowlanych. Wiata nie wymaga projektu budowlanego, którego bezpodstawnie żąda PINB. Przy wiacie nie wykonywał żadnych robót budowlanych, czy ziemnych. Zmontowana zastała na warsztacie jej wykonawcy i przez jego pracowników skręcona w czasie 30 minut. W związku z powyższym wniósł o anulowanie wszystkich bezprawnych działań PINB i przekazanie sprawy w celu należytego załatwienia do Starostwa Powiatowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , decyzją z dnia [...] r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że na nieruchomości przy ul. [...] znajduje się obiekt blaszany o wymiarach [...] m oraz wysokości [...] m (dach jednospadowy), nie połączony trwale z gruntem. Według oświadczenia inwestora – I. L., obiekt powstał w [...] r. i wykorzystywany jest do przechowywania narzędzi. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Art. 29 zawiera wyliczenie obiektów budowlanych i robót, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, zaś art. 30 wyliczenie obiektów i robót budowlanych, których wykonanie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowy obiekt blaszany, obudowany, przekryty dachem jednospadowym, powstały w wyniku robót budowlanych - montażowych, jako tymczasowy obiekt budowlany (w świetle przepisów cytowanej ustawy), nie jest wymieniony w przytoczonych wyżej artykułach, a więc jego budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego nie można go zaliczyć do obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2, nie jest bowiem wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym (nie jest połączony trwale z gruntem), ani wiatą czy altaną. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem odwołującego się, że jest to wiata, bowiem wiata to obiekt wsparty na słupach, przekryty dachem, nie posiadający ścian. Skoro zatem inwestor nie uzyskał wymaganej prawem decyzji, to popełnił samowolę budowlaną. Przepisy artykułów 48 i 49 prawa budowlanego określają zasady postępowania organu w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przewidują one możliwość zalegalizowania samowoli po przedłożeniu przez inwestora określonych dokumentów (art. 48 ust. 3) oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1), zaś niewykonanie nałożonych przez organ obowiązków skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu (art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4). Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie wykonał czynności nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. Zobowiązany do przedstawienia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dla terenu inwestycji brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego), 4 egz. projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dostarczył jedynie 2 egz. projektu (pomimo wezwania nie uzupełnił pozostałych dokumentów). Zasadnie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawy związane z legalizacją samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, w świetle przepisów prawa, należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dlatego nie ma podstaw do przekazania przedmiotowej sprawy do Starostwa Powiatowego. W dniu [...] r. I. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prosząc o anulowanie wydanych obu decyzji oraz o wydanie wyroku umożliwiającego legalizację wiaty – pomieszczenia na narzędzia. W uzasadnieniu skargi opisał przebieg postępowań przed organami obu instancji. Następnie podniósł, że wybudowana wiata nie jest obiektem budowlanym, nie posiada żadnych instalacji i urządzeń technicznych, dlatego nie podlega art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ I instancji w swojej decyzji podał, iż sporny obiekt budowlany nie może być zakwalifikowany jako wiata, gdyż nie jest budynkiem, ani obiektem małej architektury, to należy go zakwalifikować jako budowlę. Dokonując takiej kwalifikacji organ I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich definicji zawartych w przepisie art. 3 Prawa budowlanego, w szczególności pominął definicję tymczasowego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił dlaczego wybudowany przez skarżącego obiekt budowlany nie może stanowić altany. Altana bowiem, podobnie jak wiata, nie jest budynkiem, nie musi też być obiektem małej architektury, a nie jest kwalifikowana jako budowla. Przytoczone w definicji budowli liczne przykłady obiektów budowlanych, które stanowią budowlane, pozwalają stwierdzić, że wybudowany przez skarżącego obiekt budowlany nie jest budowlą. W ocenie Sądu, wskazanego braku uzasadnienia decyzji organu I instancji nie naprawił również organ odwoławczy. Wprawdzie organ ten przyznał, że wybudowany przez skarżącego obiekt budowlany należy zaliczyć do tymczasowych obiektów budowlanych, jednak zdaniem organu odwoławczego, nie jest ani wiatą, czy altaną. Jednocześnie na poparcie swojego twierdzenia organ odwoławczy nie przytoczył żadnych argumentów. Nie wyjaśnił dlaczego niewielki, blaszany obiekt, przykryty dachem jednospadowym, powstały w wyniku robót montażowych i służący do przechowywania narzędzi nie może być uznany za altanę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organy obu instancji skupiły się na wyjaśnieniu dlaczego przedmiotowy obiekt nie może być uznany za wiatę, a pominęły rozważania odnośnie kwalifikacji obiektu jako altany. Sąd wskazał, że z analizy przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, iż wolą ustawodawcy było wyłącznie niewielkich obiektów budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objęcie ich uproszczoną procedurą uzyskania zgody na ich realizację w formie zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Sąd podniósł, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ wyjaśni kwestię czy przedmiotowy obiekt budowlany jest altaną. W zależności od ustaleń można będzie stwierdzić, czy na jego wzniesienie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Jakkolwiek w każdym przypadku przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, to jednak do usunięcia skutków poszczególnych samowoli przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują inną podstawę prawną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., w sprawie II OSK 266/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2010 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że bezspornym jest, iż obiekt budowlany (blaszak) będący przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, powstał w warunkach samowoli budowlanej, mogły więc do niego mieć zastosowanie przepisy art. 48 – 49 lub 49b Prawa budowlanego. Sąd drugiej instancji zgodził się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że w pierwszej kolejności należało ustalić jaki to obiekt a następnie ustalić, czy wymagał pozwolenia na budowę czy tylko zgłoszenia, gdyż od tego zależy czy będą miały zastosowanie przepisy art. 48 – 49, czy art. 49b Prawa budowlanego. W jednym i drugim przypadku procedury legalizacyjne są podobne, gdyż inwestor wśród wymaganych dokumentów musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego : - zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu drugiej instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował sporny obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wymagający pozwolenia na budowę, wykluczając możliwość zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz, że obiekt ten jest wiatą, jak twierdzi inwestor. W takim razie proces legalizacji należało prowadzić w oparciu o przepisy art. 48 – 49 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki tego obiektu wynikał zaś z zaniechania inwestora, który nie przedstawił wymaganych dokumentów w określonym terminie, co miałoby taki sam skutek w przypadku zastosowania art. 49b Prawa budowlanego. Sąd ten podkreślił też, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego nie był wynikiem błędnej kwalifikacji obiektu budowlanego, ale tego, że inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków wymaganych przez legalizację samowoli budowlanej niezależnie od tego, czy budowa wymagała pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - dalej jako P.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2008 r. (sygn.akt I OSK 1811/07, LEX 510043), przez "ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego". Identycznie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach : z dnia 17 stycznia 2012 r., w sprawie I OSK 158/11, LEX 1145063, z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn.akt II FSK 1427/10, LEX 1106517. Odnosząc powyższe rozważania na grunt ponownie rozpoznawanej sprawy, Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek do odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu drugiej instancji. Wobec tego przechodząc do ponownie rozpoznawanej skargi I. L., Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż prawidłowe są ustalenia organu odwoławczego, że sporny obiekt blaszany jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane i jego postawienie wymagało pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący postawił sporny blaszak bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem działał w warunkach samowoli budowlanej. Skutki prawne samowoli budowlanej zostały określone w przepisach art. 48 – 49 ustawy Prawo budowlane. W aktualnym stanie prawnym zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu architektoniczno – budowlanego, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów w tym techniczno – budowlanych. Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Takie postępowanie legalizacyjne zostało zainicjowane przez organ I instancji, który postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia : 1. zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, 3. czterech egzemplarzy projektu budowlanego. W postanowieniu powyższym organ pouczył skarżącego o treści art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane tj. o skutkach niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków. Bezsporne jest w sprawie, że skarżący nie wykonał wszystkich obowiązków nałożonych przez organ I instancji, przedłożył jedynie dwa egzemplarze projektu budowlanego. W tej sytuacji faktycznej i prawnej, organy były zobligowane do wydania na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Warunkiem odstąpienia od nakazu rozbiórki, jest bowiem wykonanie przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na niego stosownie do ust. 3 art. 48 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym, w myśl którego Sąd w razie nieuwzględnienia skargi skargę oddala.