II OSK 542/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Op 380/12 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. II OSK 542 / 13 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi B. D. uchylił zaskarżoną decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiot niniejszego postępowania stanowiła samowolna budowa garażu usytuowanego bezpośrednio przy granicy z posesją położoną przy ul. M. w O. W wyniku przeprowadzonych oględzin organ I instancji ustalił, iż garaż posiada jednolitą połać dachową z jednym spadkiem. Odprowadzenie wód opadowych odbywa się za pomocą dwóch rynien z PCV o przekroju 80 mm z osobnymi odprowadzeniami rurami spustowymi z PCV o przekroju 75 mm. Jedna z rur spustowych odprowadza wody opadowe (od strony ulicy) na utwardzony teren posesji inwestorki B. D. Druga (od strony ogrodu) odprowadza je na teren nieutwardzony tej samej posesji. Rynny swoim podziałem odpowiadają wewnętrznemu podziałowi garażu na dwie części. Ponadto stwierdzono, że ściany stanowi wypełnienie międzysłupowe boazerią drewnianą, słupy są drewniane i posadowione na stopkach metalowych zakotwionych w fundamentowych stopkach betonowych. Do garażu, oprócz bramy wjazdowej, są jeszcze dwa dodatkowe wejścia, a to przez drzwi od strony ogrodu i przez drzwi z budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał Bo. D. rozbiórkę ww. budynku gospodarczego, określając elementy podlegające rozbiórce. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestorka nie legitymuje się pozwoleniem na budowę obiektu, który spełnia cechy budynku gospodarczego o powierzchni 42,68 m2 i który wzniesiony został w latach 2008- 2009. Nadto, budynek ten nie spełnia wymogów zawartych w przepisach dotyczących sytuowania obiektów względem granicy (§ 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zaś zgodą na odstępstwo od nich inwestor powinien się legitymować przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 9 Prawa budowlanego). Ponieważ nie została spełniona żadna z przesłanek z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego koniecznym było nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. D., stwierdzając, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest budynkiem i zrealizowano nie jeden, ale dwa obiekty budowlane, tj. dwie wiaty wybudowane w różnych okresach, a które ze względu na swoje wymiary nie wymagały pozwolenia na budowę tylko zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pk 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Pomimo, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie jest budynkiem, to zdaniem organu odwoławczego wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którym inwestorka nie legitymuje się. Ponieważ przedmiotowa budowa stanowi samowolę budowlaną, stąd zastosowanie ma przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowanego, gdyż budowa nie jest zgodna z przepisami prawa, w tym techniczno- budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego bądź jego części do stanu zgodnego z prawem. Usytuowanie obiektu w granicy nieruchomości narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r., co uniemożliwia jego legalizację. Nadto organ odwoławczy nie zgodził się ze stwierdzeniem odwołującej, że są to dwa obiekty budowlane (wiaty), których realizacja wymagała zgłoszenia. Zakładając nawet, że w pierwszym etapie inwestorka zrealizowała obiekt budowlany jako wiatę o wymiarach pozwalających na jej realizację na podstawie zgłoszenia, to i tak nie był to obiekt wolno stojący (art. 29 ust. pkt 2 Prawa budowlanego). Dalsze działania inwestorki spowodowały, że obecny obiekt nie spełnia warunków pozwalających na jego realizację bez pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. D., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 8 K.p.a. art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącej organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz bezzasadnie uznały, że brak jest możliwości doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Cytując treść art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż celem legalizacji samowoli budowlanej było umożliwienie uniknięcia rozbiórki obiektów budowlanych we wszystkich tych przypadkach, gdy został on wzniesiony zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym. Jak ustalił organ I instancji, działka na której położony jest obiekt budowlany nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co czyniło koniecznym uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy z generalnym porządkiem planistycznym i nie ma znaczenia termin jej uzyskania, bo decyzja taka nie ma charakteru kształtującego prawa i obowiązki inwestora wynikające wprost z ustaw, lecz określa (informuje) o możliwych i dopuszczalnych formach zagospodarowania terenu. Tym samym zdaniem Sądu organy w przedmiotowej sprawie winny dać skarżącej możliwość uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Przewidziany w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz ust. 3 pkt 1 ustawy wymóg odnosić się będzie zarówno do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie, jak i już wybudowanego. Następnie Sąd zauważył, że przyczyn braku możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego organy upatrywały w naruszeniu przez inwestorkę przepisów techniczno- budowlanych, to jest § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy pominęły jednak treść art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, którego istotą jest takie dostosowanie norm prawnych w sprawie warunków technicznych do konkretnych sytuacji, aby nie uszczuplając znaczenia tych norm w stopniu niedającym się pogodzić z porządkiem prawnym, umożliwić zaspokojenie słusznego (uzasadnionego) interesu inwestora, bez naruszania przepisów chroniących osoby trzecie. Sąd odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08 (LEX nr 581004), w którym na tle art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego nadano prymat wykładni funkcjonalnej nad wykładnią literalną i uznano, że dokonywana na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno- budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, winna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ust. 1- 4 ustawy. Zaprezentowane w powyższym wyroku stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił, uznając, że w przedmiotowej sprawie organ, po ustaleniu, że wybudowany obiekt wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, winien zobowiązać inwestora do wykonania w określonym terminie obowiązków, o których stanowi art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, a więc przedłożenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Skarżąca pozbawiona została możliwości przedłożenia organowi takich decyzji, a tym samym organy przedwcześnie uznały, że nie istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Tym samym decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Skoro zaś decyzja organu II instancji utrzymała ją w mocy, to również i ona jest niezgodna ze wskazanymi przepisami. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że w istocie samowolnie wybudowane zostały dwie niezależne wiaty, a nie jeden obiekt budowlany, Sąd na podstawie ustaleń organów zaaprobował ocenę obiektu budowlanego oraz jego kwalifikację dokonaną przez organ odwoławczy. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia Sąd podjął na mocy art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przy ustalonych przez organy administracji budowlanej obydwu instancji faktach poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy bezwzględnego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia budowlanego oraz, że organy administracji budowlanej winny były przeprowadzić w warunkach niniejszej sprawy legalizację samowoli budowlanej, 2. art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 7 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie należało wobec inwestora zastosować możliwość odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych, jakkolwiek stosowanie tego przepisu oraz uzyskiwanie decyzji o odstępstwach w szczególnie uzasadnionych przypadkach następuje w odrębnym trybie i przed organami innymi aniżeli Powiatowy oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, 3. ustaleń faktycznych poprzez zwrócenie uwagi organom nadzoru budowlanego na konieczność odniesienia się do zarzutu istnienia dwóch wiat budowlanych, jakkolwiek w ustaleniach faktycznych organów nadzoru budowlanego w sposób jednoznaczny i niewątpliwy ustalono istnienie jednego obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm. W uzasadnieniu kasacji organ podkreślił, że przedmiotowy obiekt budowlany został usytuowany w sposób sprzeczny z wymogami §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jego niewątpliwie samowolny charakter oznaczał, że wydanie decyzji w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego było jak najbardziej uzasadnione. Strona nie przedłożyła decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ani też nie wykazała choćby faktu złożenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co mogłoby stać się przyczyną ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie. Kwestia ubiegania się o wydanie takiej decyzji leżała wyłącznie w interesie strony postępowania i to ona winna była wykazać się inicjatywą w uzyskaniu decyzji. Nadto zasadą w przypadku procedury legalizacyjnej jest ustalenie, iż budowa nie narusza przepisów w tym przepisów techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Możliwość odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych (art. 9 Prawa budowlanego) należy do kompetencji organów administracji architektoniczno - budowlanej (art. 80 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 81 Prawa budowlanego) i jest realizowana na etapie projektowania inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest, zatem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną, za błędnie skonstruowany należało uznać trzeci zarzut kasacji. Wskazując w nim na naruszenie ustaleń faktycznych, autor kasacji nie powiązał tych twierdzeń z jakimkolwiek przepisem proceduralnym, któremu w jego ocenie uchybił Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności działań organów administracyjnych. Już tylko to ustalenie wyłącza możliwość przeprowadzenia kontroli kasacyjnej w tym zakresie. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jak trafnie stwierdził Sąd, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca została pozbawiona możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zauważyć przy tym trzeba, iż słusznie stwierdza autor kasacji, że kwestia ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy leżała wyłącznie w interesie strony, jednakże pomija on to, co eksponował Sąd pierwszej instancji, a mianowicie, że obowiązkiem organu było poinformowanie strony o możliwości wystąpienia o wydanie takiej decyzji. Uwzględnienie przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie takich zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego jak: prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.), udzielania informacji (art. 9 K.p.a.) oraz sposobu zbierania i oceny dowodów (art. 77 K.p.a.) wymagało od organów poinformowania strony co jest niezbędne do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a więc również o konieczności złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W tym kontekście uzasadnionym było także żądanie od organu, by ten zobowiązał inwestora do uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Sprowadzało się ono do realizacji wynikających z ww. zasad ogólnych praw strony. Zwrócić jednak należy uwagę, iż wbrew twierdzeniom kasacji Sąd pierwszej instancji nie przesądził tego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wobec inwestora należy zastosować możliwość odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych, a jedynie to, iż istnieje prawna dopuszczalność uruchomienia postępowania, o jakim mowa w art. 9 Prawa budowlanego, również na etapie postępowania legalizacyjnego. Pogląd o konieczności dokonania szerszej aniżeli tylko wykładni literalnej art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną również w pełni podziela, z przyczyn szczegółowo wskazanych przez Sąd pierwszej instancji oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym uzasadnieniu wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08 (por. także A. Despot- Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz Lex. M. Wierzbowski. A. Plucińska- Filipowicz (red. nauk.). Warszawa 2014, str. 100- 102). Zasadności poglądu o możliwości odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych na etapie postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie przeczą również argumenty zgłoszone w uzasadnieniu niniejszej kasacji. Podkreślić przede wszystkim trzeba, iż decyzja legalizująca samowolę budowlaną ma stanowić swoisty odpowiednik decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie winno budzić wątpliwości, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana jest uprzednia kontrola inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym jej kontrola następcza. Dokonując kontroli następczej, organ administracji ocenia czy, gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję, jaką zrealizował, czy też nie. Zasadnicze przesłanki legalizacji samowoli budowlanej wymienione w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego są więc tożsame z przesłankami zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wymienionymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy. Przesłanki te, to: zgodność z przepisami normującymi zagadnienie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność z przepisami, w tym przepisami techniczno- budowlanymi. Skoro prowadzona w postępowaniu o pozwolenie na budowę ocena inwestycji bierze pod uwagę uzyskaną przez inwestora zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, to ocena następcza prowadzona w postępowaniu legalizacyjnym powinna brać także pod uwagę możliwość wydania takiego odstępstwa. Udzielenie jej w stosownym zakresie wykluczać będzie niezgodność budowy z przepisami (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Podkreślić trzeba, iż zgoda na odstępstwo, będąca częścią porządku prawnego zastępuje przepis rozporządzenia. Uwzględnienie udzielonej zgody powoduje, że przepisy rozporządzenia, w danej konkretnej sytuacji, zostaną zastąpione normą indywidualnie dostosowaną do konkretnej sytuacji. Organ administracji ocenia wówczas zgodność projektu budowlanego z tą indywidualną normą techniczno – budowlaną, której celem pozostaje przede wszystkim umożliwienie modyfikacji szczegółowych oraz bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich z uwagi na różnego rodzaju okoliczności. Stwierdzić trzeba, iż odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, dopuszczalne w myśl regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w konkretnym stanie faktycznym chroni interes inwestora, który nie mógłby zrealizować przysługującego mu prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 381/06, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 134 oraz W. Piątek. Prawo budowlane. Komentarz. A. Gliniecki (red. nauk). Wyd. 2. Warszawa 2014, str. 143- 144). Nie oznacza to jeszcze każdorazowego obowiązku występowania o uzyskanie zgody na takie odstępstwo, ale tylko w sytuacji zaistnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. To, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przypadek taki nie miał miejsca nie zostało skutecznie wykluczone. Z tych też przyczyn nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 7 Prawa budowlanego, jak również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 tej ustawy. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.