II GSK 2106/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 31 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Po 628/12 w sprawie ze skargi Rady Miasta i Gminy Sz. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.; 2. zasądza od Rady Miasta i Gminy Sz. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. (dalej: WSA w P. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 628/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miasta i Gminy Sz. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. (dalej: Kolegium RIO) z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad udzielenia dotacji celowej dla spółek wodnych działających na terenie Gminy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: W dniu [...] marca 2012 r. Rada Miasta i Gminy Sz. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia "Zasad udzielenia dotacji celowej dla spółek wodnych działających na terenie Gminy Sz.", a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g., art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p. oraz art. 164 ust. 5a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), dalej: p.w. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały w części obejmującej postanowienia Załącznika Nr 1 pn. "Zasady udzielenia dotacji celowej dla spółki wodnej działającej na terenie Gminy Sz." w następującym zakresie: - w § 5 ust. 6 – wyrażenia: "bądź innych wad"; - § 5 ust. 7 w brzmieniu: "Burmistrz może uzależnić rozpatrzenie wniosku, od złożenia w określonym terminie dodatkowych dokumentów bądź informacji"; - § 5 ust. 8 w brzmieniu: "W przypadku stwierdzenia uchybień formalnych bądź innych wad, Burmistrz wyznacza termin i wzywa wnioskodawcę do ich usunięcia, bądź uzupełnienia wniosku. Wniosek, który nie został uzupełniony w terminie nie jest rozpatrzony"; - § 8 ust. 2 w brzmieniu: "Burmistrz może żądać od spółki wodnej dodatkowych dokumentów niezbędnych do udokumentowania wykonanych prac, które określi w umowie dotacji"; - w § 8 ust. 3 – wyrażenia: "i 2", - w § 8 ust. 5 zdania drugiego w brzmieniu: "W przypadku wykorzystania dotacji na inny cel niż określony w umowie, dotacja podlega w całości zwrotowi na konto Gminy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji z konta Gminy do dnia zwrotu na konto budżetu Gminy"; - § 9 ust. 5 lit. b) w brzmieniu: "wstrzymania przekazywania środków oraz rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym". W ocenie Kolegium RIO art. 221 u.f.p. i art. 164 ust. 5a p.w. nie dawały podstaw do podjęcia uchwały w sprawie określenia zasad udzielenia dotacji celowej dla spółek wodnych. Właściwość i kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odnośnie stanowienia w sprawach dotacji dla spółek wodnych określa art. 164 ust. 5c p.w. Stanowi on, że zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 5b, tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w drodze uchwały. Dlatego też za niezgodnie z art. 164 ust. 5c p.w. uznano § 5 ust. 6 i 8 Załącznika Nr 1 do uchwały, w których postanowiono że: w przypadku stwierdzenia uchybień formalnych bądź innych wad, Burmistrz wyznacza termin i wzywa wnioskodawcę do ich usunięcia, bądź uzupełnienia wniosku. Wniosek, który nie został uzupełniony w terminie nie jest rozpatrzony. Użycie wyrażenia "bądź innych wad" spowodowało, że przekazano organowi wykonawczemu uprawnienie do ich określenia, cedując tym samym na ten organ swoją wyłączną kompetencję do ustalania trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji. Z tego samego powodu za naruszające ten przepis uznano regulacje § 5 ust. 7 i § 8 ust. 2 Załącznika Nr 1 przyznające Burmistrzowi uprawnienie związane z uzależnieniem rozpatrzenia wniosku w zakresie żądania dodatkowych dokumentów bądź informacji. Z tej przyczyny z § 8 ust. 3 należało wyeliminować wyrażenie "i 2". Natomiast w odniesieniu do § 8 ust. 5 zd. II Załącznika Nr 1 regulującego zagadnienie zwrotu dotacji pobranej nienależnie, w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem Rada Gminy dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowej, ponieważ kwestia ta została uregulowana w art. 252 ust. 1 i 2 u.f.p. Za naruszający art. 164 ust. 5c p.w. uznano także § 9 ust. 5 lit. b) Załącznika Nr 1 w zakresie uprawnienia organu wykonawczego do "wstrzymania przekazania środków oraz rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym", ponieważ regulacja ta wykracza poza delegację ustawową. Skargę na powyższą uchwałę do WSA w P. wniosło Miasto i Gmina Sz. Zarzuciło w niej, że postępowanie nadzorcze dotyczyło postanowień § 1 ust. 4, § 5 ust. 7, § 7 ust. 3, § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1, podczas gdy skarżona uchwała dotyczy § 5 ust. 7 i 8, § 8 ust. 3 i 5, przez co doszło do naruszenia Konstytucji RP oraz art. art. 8, 9 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a. W ocenie strony skarżącej zarzuty Kolegium RIO dotyczące § 5 ust. 7 oraz § 8 ust. 2, 3 i 5 uchwały Rady zostały sformułowane zbyt pochopnie i bez umocowania prawnego, a samo działanie Kolegium naruszyło zasadę państwa prawnego, ponieważ bezpodstawnie ingeruje w kompetencje organu stanowiącego gminy zmieniając tryb postępowania przyjętego przez Radę. Z kolei w przypadku zarzutów dotyczących § 9 Kolegium RIO próbuje bez podstawy prawnej pozbawić organ stanowiący możliwości kreowania "sposobu rozliczeń", do czego jest uprawniony organ stanowiący gminy, zgodnie z art. 169 ust. 5c p.w. Działania Kolegium sprowadzają się w zasadzie do pozbawienia gminy możliwości wpływu na zgodne z przeznaczeniem korzystanie z dotacji. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Uwzględniając skargę WSA w P. stwierdził, że prowadząc postępowanie nadzorcze Kolegium RIO uchybiło normom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1, 6 i 8 k.p.a. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania powinno precyzyjnie określać jego przedmiot, aby strona była świadoma, czego ono dotyczy i żeby mogła czynnie brać w nim udział. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania podano, że obejmuje ono postanowienia Załącznika Nr 1 do uchwały w zakresie § 1 ust. 4, § 5 ust. 7, § 7 ust. 3, § 8 ust. 2, § 9 ust. 1 – 5 tego Załącznika. Tymczasem podejmując uchwałę z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy Sz. z dnia [...] marca 2012 r. w części obejmującej postanowienia § 5 ust. 6, § 5 ust. 7, § 5 ust. 8, § 8 ust. 2, § 8 ust. 3, § 8 ust. 5, § 9 ust. 5 lit. b. A zatem w ocenie Sądu, w odniesieniu do niektórych przepisów uchwały z dnia [...] marca 2012 r. postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte, co z kolei uniemożliwiło przedstawicielowi Rady Miasta i Gminy Sz. odniesienie się na posiedzeniu Kolegium RIO do nowo sformułowanych zarzutów. Takie działanie organu uchybia zasadzie praworządności, pogłębiania zaufania do organów państwa oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza obowiązujące normy procesowe i podlega uchyleniu. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 31 sierpnia 2012 r. wniosło Kolegium RIO. Zaskarżyło wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciło naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni: 1. art. 91 ust. 1 u.s.g. i wywiedzenie błędnego wniosku z treści tego przepisu prowadzącego do wskazania organowi nadzoru, aby ponownie wszczynając postępowanie nadzorcze i wydając akt nadzoru uwzględnił wskazania Sądu w zakresie wszczęcia postępowania; 2. art. 91 ust. 1 i 5 u.s.g. poprzez uznanie, że Kolegium RIO naruszyło zasady postępowania wyrażone w art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1, art. 6 i art. 8 k.p.a. Wnoszące skargę kasacyjną Kolegium RIO zwróciło uwagę, że wszczęcie postępowania nadzorczego obwarowane zostało terminem prawa materialnego określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Niemożliwe będzie zatem ponowne podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego w związku z treścią orzeczenia WSA w P. i zastosowanie się do wskazań Sądu. W związku z tym, że na organach jednostek samorządu terytorialnego ciąży obowiązek przekazania organowi nadzoru każdej uchwały, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może sam w sobie świadczyć o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz należy ustalić, jaki był wpływ tego uchybienia na wydany akt nadzoru. O wszczęciu postępowania prawidłowo zawiadomiono Burmistrza, który był obecny na posiedzeniu Kolegium RIO, przez co zapewniono Gminie prawo czynnego udziału w postępowaniu. W zawiadomieniu tym wskazano, że przedmiot postępowania nadzorczego obejmuje uchwałę Rady Miasta i Gminy Sz. nr [...]. W toku zaś takiego postępowania ocenie podlega całość uchwały, a ostateczną decyzję co do wyników przeprowadzonej kontroli Kolegium podejmuje przez akt głosowania. Brak jest natomiast podstawy prawnej, aby zakres postępowania nadzorczego ściśle określać w zawiadomieniu o jego wszczęciu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy Sz., wnosząc o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania, wyraził pogląd, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego powinno określać jego zakres, aby czynić zadość zasadzie wynikającej z art. 10 k.p.a. zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Pismo to zarządzeniem sędziego WSA w P. z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. I SA/Po 628/12 pozostawiono jednak bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem istnieją podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Kolegium RIO zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty znajdują usprawiedliwione podstawy. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. polegający na błędnej wykładni tego przepisu, której skutkiem było wadliwe wskazanie Kolegium sposobu działania mającego doprowadzić do poprawnego wszczęcia postępowania nadzorczego. Nietrafność tego zarzutu ma dwojakie uzasadnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postawienie tego zarzutu, poprawnie od strony formalnej, wymagało wyraźnego wskazania naruszonych przez Sąd I instancji przepisów regulujących sposób prowadzenia kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc właściwych przepisów p.p.s.a. Skarga nie spełnia tego wymogu, jak również nie uzasadnia na czym polegało wadliwe działanie Sądu I instancji. Z tego powodu NSA nie może rozpoznać tak sformułowanego zarzutu, bowiem postępowanie kasacyjne może toczyć się w granicach wskazanych przez stronę, a skonkretyzowanych w zarzucie i umotywowanych w uzasadnieniu skargi. Braki w tym zakresie nie mogą być uzupełnione działaniem sądu kasacyjnego. Po drugie, zarzut skargi kasacyjnej musi odnosić się do przepisów stosowanych przez Sąd I instancji, albo kontrolowanych przez Sąd, jeżeli stosowały je organy wydające rozstrzygnięcie będące przedmiotem skargi. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie wskazuje na treść art. 91 ust. 1 u.s.g., tym bardziej na przyjętą przez Sąd wykładnię tego przepisu sugerowaną w zarzucie skargi kasacyjnej. Wprawdzie na s. 9 uzasadnienia wyroku znajduje się stanowisko Sądu I instancji co do sposobu prowadzenia postępowania kontrolnego po uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego, jednak w tym zakresie Sąd I instancji nie odwołuje się do przepisu wskazanego w zarzucie, zatem trudno przyjąć, że Sąd dokonuje wykładni tego przepisu. Kolegium RIO chcąc zwalczać wyrok objęty skargą kasacyjną w zakresie wytycznych dla przyszłego postępowania powinno kwestionować właściwy przepis p.p.s.a., czyli art. 153 tej ustawy. Tego zarzutu skarga kasacyjna nie podnosi, a to oznacza, że NSA nie może domniemywać takiego naruszenia. W ocenie NSA skuteczny jest zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1, art. 6 i art. 8 k.p.a. Wprawdzie w tym przypadku Kolegium RIO nie powołuje właściwych przepisów p.p.s.a. naruszonych wyrokiem WSA w P., ale w uzasadnieniu skargi argumentuje, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego przyjmując, że wydane ono było z naruszeniem przepisów wskazanych w zarzucie. W takim przypadku, pomimo formalnej wady samego zarzutu, NSA może merytorycznie rozpoznać objęte nim naruszenia. Taki sposób działania Sądu II instancji znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Odnosząc się merytorycznie do treści zarzutu stwierdzić należy, że wyrok objęty skargą kasacyjną narusza treść art. 91 ust. 1 i 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 4 i art. 6, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że uchybienia w zakresie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego powinny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały objętej postępowaniem nadzorczym. Zdaniem NSA takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Na podkreślenie zasługuje to, że w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio, zatem Sąd I instancji przyjmując wskazane w uzasadnieniu wyroku naruszenie art. 91 ust. 1 i 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. powinien wykazać w jakim zakresie k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postępowania nadzorczego i jakie są konsekwencje prawne tego stosowania przepisów przed Kolegium RIO. Trafnie wskazuje skarga kasacyjna, że przedmiotem postępowania nadzorczego była określona uchwała Rady Miasta i Gminy Sz. z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...]. W zawiadomieniu wskazano tę uchwałę, zatem wyszczególnienie w treści zawiadomienia tylko niektórych jednostek tej uchwały nie oznacza, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte tylko w zakresie wymienionych części uchwały. Poza sporem pozostaje, że o wszczęciu postępowania był powiadomiony organ Miasta i Gminy Sz., bo Burmistrz uczestniczył w posiedzeniu Kolegium RIO. W takich okolicznościach nie można przyjąć, że doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 i 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., a to oznacza, że wyrok kontrolowany w postępowaniu kasacyjnym narusza wskazane przepisy, a zarzut kasacyjny wskazujący na to naruszenie ma usprawiedliwione podstawy prawne. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.