I OSK 920/13

Dnia 14 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt. III SAB/Kr 21/12 odrzucającego skargę K. J. na przewlekłość postępowania Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt III SAB/Kr 21/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. J. na przewlekłość postępowania Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie. Skarga K. J. sprecyzowana w piśmie z dnia 12 czerwca 2012 r. dotyczyła egzekucji decyzji administracyjnej nr [...] w przedmiocie przyznania prawa równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego "w służbie na przyszłość, z objęciem przedmiotową decyzją również stanu spoczynku". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1018/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], którą organ odwoławczy uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], przyznającą skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za okres od 1 do 12 maja 2005 r. i wygaszającą z dniem 13 maja 2005 r. decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie nr [...] z [...] listopada 1999 r. i orzekł o wygaśnięciu z dniem 1 maja 2005 r. decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. o przyznaniu K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantom posiadającym rodzinę. Zdaniem Sądu I instancji kwestia przysługiwania K. J., jako emerytowi policyjnemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. Skoro skarżącemu nie przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 maja 2005 r., to w konsekwencji po tej dacie nie mogły powstać zaległości w wypłacie tego równoważnika i nie ma podstaw prawnych do rozważania i rozstrzygania kwestii dotyczących wypłaty skarżącemu tych należności. Ponadto Sąd I instancji podał, że co do zasady przedmiotem egzekucji administracyjnej są obowiązki o charakterze publicznoprawnym. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym wierzycielem może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonująca funkcje władcze. Nie może być nim osoba fizyczna albo inny podmiot prawa prywatnego, a zatem wniosek skarżącego z dnia 18 września 2009 r. skierowany do Komendanta Powiatowego Policji o podjęcie działań w trybie egzekucji administracyjnej nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Nie zobowiązywał on bowiem Komendanta Powiatowego Policji do żadnych przewidzianych ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji działań. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. J., na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. II SAB/Kr 21/12 wniósł K. J. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając postanowienie w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art 3 § 1 oraz art. 5 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący K. J. nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej oraz art. 58 § 1 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. "1 § i 2" ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 18 u.p.e.a oraz art. 3 § 1 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione zaniechanie przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem podjętych przez skarżony organ działań. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Zdaniem skarżącego użycie w powołanym przepisie określenia podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku uzasadnia wniosek, że podmiotami tymi mogą być także osoby fizyczne. Ponadto, jeżeli skarżący wniósł podanie o podjęcie działań w trybie egzekucji administracyjnej (w tym wypłaty równoważnika), to nie ulega wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji na mocy art. 18 u.p.e.a, w zw. z art. 19 k.p.a. zobowiązany był w pierwszej kolejności do ustalenia własnej kompetencji rzeczowej i miejscowej w tym zakresie, a w wypadku stwierdzenia niewłaściwości, do ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia podania i przekazania podania temu organowi. Tymczasem, zdaniem skarżącego czynności tego rodzaju nie zostały przez organ podjęte, a Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi, zaniechał poprowadzenia kontroli w tym zakresie. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały o jedną tylko podstawę wskazaną w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu wadliwego przyjęcia, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej należy stwierdzić, iż nie jest on zasadny, bowiem w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący nie posiada uprawnień do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedmiotem egzekucji administracyjnej są obowiązki o charakterze publicznoprawnym, wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych pozostających w zakresie rzeczowej właściwości organów państwa i organów samorządu terytorialnego, zaś wierzycielem w tym postępowaniu może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonująca funkcje władcze. Ponadto, w obrocie prawnym nie pozostaje żadna decyzja przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 maja 2005 r. decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. III SA/Kr 1018/09 oddalił skargę K. J. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. Od tego wyroku skarżący nie wniósł skargi kasacyjnej, wobec czego wyrok stał się prawomocny. Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Skoro brak jest podstawy prawnej do wypłaty równoważnika, to nie może także być mowy o prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w tym przedmiocie. K. J., jak już wyżej wskazano, nie był uprawniony do wszczęcia tego postępowania, w konsekwencji wniosek skarżącego z dnia 18 września 2009 r. nie zobowiązywał Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie do żadnych przewidzianych ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji działań. Wobec powyższego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji co do tego, że skarga K. J. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu, natomiast postępowanie w niniejszej sprawie nie mieści się w żadnej z wskazanych w tych punktach kategorii. Z powodów powyższych nie mógł zostać także uwzględniony drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w sprawie nie toczyło się i nie mogło się toczyć postępowanie egzekucyjne, a co za tym idzie nie mogło być one prowadzone w sposób przewlekły. Aby bowiem mogła być mowa o przewlekłości postępowania na organie musi ciążyć wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia tego postępowania i wydania w nim stosownych rozstrzygnięć, co jak wykazano wyżej w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd I instancji nie uchybił więc również obowiązkowi wynikającemu z art. 134 § 1 p.p.s.a. i nie naruszył przepisów ustrojowych zawartych art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeknie, na wniosek jego pełnomocnika, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.